De Europese rechtsstaat in de Nederlandse verkiezingen

De rechtsstaat en de Europese samenwerking zijn dit verkiezingsjaar ongewone hoofdrolspelers. Terwijl in verschillende EU-landen de rechtsstatelijke waarden onder druk staan, klinkt in Nederland een nieuw geluid: CDA-lijsttrekker Henri Bontenbal beschrijft de Europese Unie in zijn boek Het kan echt anders niet langer als een ambigue tussenvorm van bondsstaat en statenbond, maar als een democratische unie van democratische staten. Dat is meer dan semantiek. Met deze omschrijving doorbreekt Bontenbal de klassieke dubbelzinnigheid over de aard en het doel van de Europese samenwerking en biedt hij een verrassende rechtvaardiging voor het primaat van het Europese recht. In dit blog wordt deze ontwikkeling kort geschetst en geplaatst in het bredere debat over de verhouding tussen nationale en Europese soevereiniteit en de betekenis hiervan voor de democratische rechtsstaat.

The nature of the beast
Hoewel de verkiezingen op het eerste gezicht over concrete kwesties als asiel, woningnood en stikstof gaan, hebben ze ook betrekking op de manier waarop Nederland constitutionele vraagstukken benadert. De partijen die het kabinet Schoof steunden, begonnen weliswaar met het ondertekenen van een rechtsstaatverklaring, maar kort na de regeringsinstallatie eiste de PVV dat de noodtoestand zou worden uitgeroepen om de opvangproblematiek op te lossen. Nederland is niet de enige lidstaat van de EU, waarin de waarden van de Unie en de rechtsstaat ter discussie worden gesteld. In Hongarije vormt de noodtoestand permanent onderdeel van het staatsbestel, terwijl Slowakije het nationale recht recent boven de Europese regels heeft geplaatst. De vraag naar het waarom van het primaat van het Europees recht is dus even actueel als gerechtvaardigd. Om die vraag te beantwoorden dient eerst het traditionele probleem met betrekking tot de aard van de Unie, the nature of the beast, aan de orde gesteld te worden.

Organisatie sui generis
Het behoort tot de vaste onderdelen van het curriculum van Europees recht om de EU te omschrijven als een organisatie sui generis. Het is eveneens algemeen bekend dat deze aanduiding een compromis vormt tussen de pleitbezorgers van een federale Europese staat en de voorstanders van intergouvernementele samenwerking tussen de soevereine staten van Europa. Het eigen karakter van het Europese samenwerkingsverband bestaat uit het delen van soevereiniteit door de lidstaten en de overdracht daarvan aan de Unie. Deze praktijk vormt een uitwerking van het in de preambule van het Verdrag van Rome vastgelegde streven naar ‘een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’. Zij wordt begrensd door het in artikel 4 VEU vastgelegde attributiebeginsel. De EU is alleen bevoegd om te handelen binnen de door de lidstaten vastgestelde grenzen.

Democratisch tekort
In de beginjaren werd de onzekerheid aangaande de bestemming van ‘het nieuwe Europa’ niet als een belemmering ervaren. De ambiguïteit betreffende de finalité politique werd juist gekoesterd als middel om de twee ideologische stromingen van het federalisme en intergouvernementalisme met elkaar te verzoenen. Het groeiende democratisch tekort van de EU werd wel gesignaleerd, maar niet als onoverkomelijk gezien. Weiler omschreef het in zijn studie The transformation of Europe als een permanente eigenschap van de Gemeenschappen , terwijl Dahl het bestaan ervan opvatte als bewijs voor zijn stelling dat internationale organisaties niet democratisch kunnen zijn. Het gebrek aan theorievorming betreffende de EU en het democratisch karakter van de Unie werd pas problematisch toen sommige lidstaten begonnen te weigeren om de waarden van de Unie nog langer te respecteren en het primaat van het Europees recht te aanvaarden.

Het Westfaalse stelsel
De principiële kwestie die door deze lidstaten aan de orde werd gesteld, luidde of het traditionele stelsel van internationale betrekkingen al dan niet van toepassing is op de EU. Het zogenaamde Westfaalse stelsel gaat uit van de absolute soevereiniteit van staten en vormt een belangrijk element in de discussie over de vraag of transnationale c.q. Europese democratie überhaupt mogelijk is. In de zaak betreffende het opschorten van betalingen uit het Corona Herstelfonds die het EU Hof van Justitie in 2022 ter beoordeling kreeg, betoogden Hongarije en Polen overeenkomstig de Westfaalse uitgangspunten dat de EU zich schuldig maakte aan ongeoorloofde inmenging in de interne aangelegenheden van soevereine staten. In de veelbesproken arresten gaf het Hof impliciet te kennen dat de EU weloverwogen en doelbewust met het klassieke patroon van internationale organisatie heeft gebroken (zaken Polen en Hongarije van 16 februari 2022, ECLI:EU:C:2022:97 en ECLI:EU:C:2022:98). Deze uitspraken kunnen theoretisch worden onderbouwd met de overweging dat de stichterstaten van de EGKS het Hobbesiaanse beginsel van de natuurstaat, waarin staten zich ten opzichte van elkaar als potentiële vijanden opstellen, hebben vervangen door het streven naar een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa. Dit streven was geïnspireerd door het verlangen naar ‘nooit meer oorlog’ en werd geconcretiseerd door het delen van soevereiniteit. De traditionele animositeit tussen staten werd vervangen door wederzijds vertrouwen en onderlinge solidariteit. De drijfveer bestond uit de wens om gezamenlijke doelstellingen te realiseren die de macht van de afzonderlijke lidstaten te boven zouden gaan. Metaforisch gesproken vond het oude Europa zich opnieuw uit.

Een democratische unie van democratische staten
Hoewel Kapteyn deze ‘revolutionaire doorbraak’ al in de eerste druk van zijn Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen uit 1970 aan de orde stelde, trokken rechtsfilosofen en politieke theoretici daar niet de conclusie uit dat het proces van Europese integratie door een andere bril dan die van het Westfaalse stelsel bekeken moest worden. Daar was evenwel des te meer aanleiding voor omdat de lidstaten van de Gemeenschappen vanaf het begin aan strenge eisen van democratie en rechtsstaat moesten voldoen. Het proces van Europese integratie vormde dus geen klassiek nulspel (zero-sum game), maar werd gevoed door de democratische imperatief dat, als democratische staten de uitoefening van soevereiniteit met elkaar delen teneinde gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren, hun organisatie ook democratisch moet zijn. Zoals ook uit andere arresten, waaronder de gouden paspoorten zaak van 29 april 2025 (ECLI:EU:C:2025:283) blijkt, heeft het Hof deze paradigmawisseling al voltrokken. De gedachtegang die de Luxemburgse rechters in 2022 ontvouwden, luidt dat de EU van onderop is opgebouwd. De lidstaten zijn het eerst over hun gemeenschappelijke waarden eens geworden en hebben die waarden vervolgens op hun Unie toegepast. Kort na de eerste uitbreiding omschreven de negen lidstaten zich in de Verklaring over Europese Identiteit (Kopenhagen 1973), als een Unie van democratische Staten. Zij brachten in die Verklaring tevens de wil onder woorden om hun Unie ook democratisch te maken. Bijna 50 jaar later stelde het Hof vast dat zij die wensdroom hebben gerealiseerd. De EU is geen staat en ook geen gewone internationale organisatie maar is ingericht als een unie van democratische staten die zelf ook een democratie vormt.

Conclusie
In zijn recente boek rekent CDA-lijsttrekker Bontenbal af met de oude benadering van de EU als iets ondefinieerbaars tussen een bondsstaat en een statenbond in. Hij omschrijft de EU in het voetspoor van het Hof van Justitie als een democratische unie van democratische staten. De voor de hand liggende conclusie is dat de nationale en de Europese democratieën geen gescheiden circuits vormen. De EU is geen bureaucratische Leviathan die als een zwaard van Damocles boven de lidstaten hangt. Integendeel, de democratieën van de lidstaten en de Unie versterken elkaar en bieden de burgers samen de garantie voor het genot van de vrijheden en rechten die het Handvest van de Grondrechten hen biedt. De vervolgconclusie die getrokken kan worden, is dat de beginselen van democratie en rechtsstaat die in de Nederlandse Grondwet verankerd zijn, ook waarden van de Unie uitmaken. Het is de taak van de Commissie als hoedster van de verdragen om die waarden te beschermen, terwijl het EU Hof de rol van rechter in hoogste instantie vervult. Het gegeven dat deze benadering van de EU tot de Tweede Kamer is doorgedrongen, betekent dat de Europese rechter niet langer als geïsoleerde instantie wordt beschouwd, maar actief vanuit de nationale politiek ondersteund kan worden. Een beter begrip van de aard en het functioneren van de EU leidt zodoende tot een bredere acceptatie van de doelstellingen en verworvenheden van de Unie. Het valt vanuit dit perspectief te hopen dat het idee van de EU als democratische unie van democratische staten nader bestudeerd zal worden en bij de komende kabinetsformatie onderdeel van de beraadslagingen zal uitmaken.