De corona-enquête en de ‘blame game’

Na een lange aanloop lijkt de finish eindelijk in zicht voor de Parlementaire enquêtecommissie Corona. Met de openbare verhoren in de hand heeft de commissie zich teruggetrokken om het eindrapport samen te stellen. Gezien de voorgeschiedenis, waarin zelfs de samenstelling van de commissie problematisch bleek, zal het niet verbazen dat zij voorzichtig te werk gaat. De planning voorziet in de aanbieding van het rapport in 2027, maar laat nog een ‘vakje’ open voor het jaar waarin het debat met de Tweede Kamer plaatsvindt.

Het enquêterecht van de beide kamers (zowel afzonderlijk als in verenigde vergadering) is een van de belangrijkste rechten van het parlement. De commissie die voor een onderzoek wordt ingesteld heeft dan ook in de Wet op de parlementaire enquête (in 2008 nog eens herzien) stevige bevoegdheden gekregen. Niet alleen kunnen inlichtingen en documenten worden gevorderd (art. 5 en art. 6), er mag ook worden binnengetreden zonder toestemming van de rechthebbende, met uitzondering van woningen dan (art. 7), getuigen en deskundigen kunnen openbaar (art. 11) of besloten (art. 12), ook onder ede (art. 13), worden verhoord en elke Nederlander is verplicht om mee te werken aan het onderzoek (art. 14 lid 1).

Het belang dat de (grond)wetgever hecht aan onafhankelijk onderzoek naar het regeringsbeleid en -handelen kan daarom nauwelijks worden overschat. Van de vijf hoge colleges van staat in de Grondwet hebben er drie onderzoeksbevoegdheden: de Staten-Generaal, de Algemene rekenkamer en de Nationale ombudsman. De Onderzoeksraad voor Veiligheid is helaas nog niet in de Grondwet verankerd, maar wel in een rijkswet. De bevoegdheden van deze organen zijn doorgaans vergaand: de Onderzoeksraad voor Veiligheid beschikt bijvoorbeeld over een reeks onderzoeksbevoegdheden die niet onderdoet voor een parlementaire enquêtecommissie. Vanwege de vergaande bevoegdheden van deze onderzoeksinstanties is ook voorzien in waarborgen. Omdat het nemo tenetur-beginsel uit het strafrecht niet van toepassing is, is het van belang om de betrokkenen een zekere juridische immuniteit te geven zodat ze niet in rechte kunnen worden aangesproken op wat ze met deze instanties delen. Artikel 69 Rijkswet onderzoeksraad voor Veiligheid bepaalt daarom dat informatie die met de raad wordt gedeeld en rapporten van de raad niet kunnen worden gebruikt in een strafrechtelijke, tuchtrechtelijke of civielrechtelijke procedure als bewijs en evenmin de basis kunnen zijn voor een disciplinaire sanctie, bestuurlijke sanctie of bestuurlijke maatregel.

Waarom is onafhankelijk onderzoek zo belangrijk voor de (grond- en rijks)wetgever? Onafhankelijk onderzoek dient ten minste drie doelen. Op de eerste plaats waarheidsvinding, de belangrijkste reden waarvoor de vergaande bevoegdheden zijn verankerd. Een democratische rechtsstaat vergt dat besluitvorming controleerbaar is en dat de relevante feiten en afwegingen zoveel mogelijk kunnen worden gereconstrueerd en onderwerp van publiek en parlementair debat kunnen zijn. In het geval van het coronabeleid: op grond waarvan heeft wie precies welke besluiten genomen, in welke context? Het op deze manier contextualiseren van beleid en besluitvorming voorkomt de zogeheten ‘hindsight bias’, de vertekening die ontstaat door informatie en gebeurtenissen van na het besluit. Met de wijsheid achteraf zouden ongetwijfeld andere besluiten zijn genomen, maar ja, die wijsheid was er op dat moment niet. Onafhankelijk onderzoek is dus een goed middel om ‘hindsight bias’ tegen te gaan.

Een tweede doel waarvoor deze bevoegdheden worden verstrekt aan onafhankelijke onderzoeksorganen is het beoordelen van de rechtmatigheid van het beleid, de uitvoering en de besluitvorming. Hoe het rechtsstaatbegrip ook wordt ingevuld en welke betekenis ook aan rechtsstatelijkheid wordt gegeven, rechtmatig bestuur maakt altijd onderdeel uit van de definitie. Daar waar voor concrete situaties de rechter oordeelt over rechtmatigheid – met rechtsgevolgen – is de rechtmatigheid van het beleid voorwerp van onderzoek van de Algemene rekenkamer. Zo wordt het Nederlandse volk, conform artikel 50 van de grondwet vertegenwoordigd door de Staten-Generaal, in staat gesteld zich een oordeel te vormen over de rechtmatigheid van het beleid en de uitvoering. In een wat bredere opvatting over rechtmatigheid omvat dit ook de behoorlijkheid van het bestuur en de uitvoering, waarnaar de Nationale Ombudsman onderzoek doet.

Een derde doel van dit type onderzoek is ‘leren’. Of het nu gaat om de doelmatigheid (het ‘leerdoel’ van de Algemene rekenkamer) of om de veiligheid (het ‘leerdoel’ van de Onderzoeksraad voor veiligheid), het onderzoek moet inzicht geven in mogelijke verbeteringen en handelingsperspectief voor beter bestuur.

De (grond)wetgever hecht dus veel belang aan onafhankelijk onderzoek vanuit het perspectief van de democratische rechtsstaat. Voor zowel onderzoeksinstanties als voor het bestuur dat wordt onderzocht, schept dit verplichtingen: noblesse oblige! De onderzoeksinstanties moeten ervoor zorgen dat het onderzoek aan de hoogste kwaliteitsmaatstaven voldoet voor wat betreft volledigheid, validiteit, betrouwbaarheid en ‘leerpotentieel’. Het Nederlandse volk, vertegenwoordigd door de Staten-Generaal, moet erop kunnen vertrouwen dat wat in de rapporten staat onderbouwd is en niet een selectieve uitsnede van wat is aangetroffen. Ook moeten volk en bestuur erop kunnen vertrouwen dat de ‘verbetervoorstellen’ die uit het onderzoek komen realistisch en deugdelijk zijn.

Aan het bestuur dat wordt onderzocht mogen eveneens hoge eisen worden gesteld. De wettelijke plicht om aan het onderzoek mee te werken is slechts een minimale garantie; doorgaans geldt dat hoe beter wordt meegewerkt, hoe beter het onderzoek zal zijn. Naast medewerking aan het onderzoek mag van de bestuurlijke instanties een uiterst kritische houding worden verwacht ten opzichte van de rapportage: klopt wat er staat, zijn beleid en besluitvorming goed gecontextualiseerd, en biedt het onderzoek (en eventuele aanbevelingen) ook daadwerkelijk kansen voor verbetering? Hoe kritischer het bestuur, hoe beter de kwaliteit van het debat over het onderzoek en hoe meer ‘value for money’ het Nederlandse volk via de Staten-Generaal krijgt voor het onderzoek.

Noblesse oblige houdt ook in dat beide kanten de doelen van het onderzoek laten prevaleren en hun blik niet laten vertroebelen door mediaruis. De media zijn immers onderworpen aan wat de voormalige Raad voor maatschappelijke ontwikkeling medialogica noemde, met desastreuze impact voor politiek en bestuur, zoals John Lloyd ruim twintig jaar terug in What the media are doing with our politics laat zien. De perverse effecten van medialogica zijn in kaart gebracht door de Britse bestuurskundige Christopher Hood in een studie die in 2011 verscheen met als titel The blame game. In deze studie beschrijft Hood hoe politiek, bestuur, topambtenaren en de bureaucratie de beeldvorming naar hun hand proberen te zetten door medialogica te gebruiken. Soms door (al dan niet terecht) prestaties te claimen, de zogeheten ‘credit claiming’. Criminaliteitscijfers – ook in Nederland – veranderen bijvoorbeeld jaarlijks door tal van oorzaken (waarvan de belangrijkste aangetoonde oorzaak is het al dan niet anders registreren door de politie, trouwens). Dalen de criminaliteitscijfers, dan zijn achtereenvolgende ministers van Justitie (en veiligheid) er als de kippen bij om dit toe te schrijven aan hun beleid. Is sprake van een feit dat negatief kan uitpakken voor de beeldvorming, dan wordt de ‘blame avoidance’ strategie ingezet, bijvoorbeeld door ‘changing the subject’ of door ‘keeping a low profile’. Stijgen de criminaliteitscijfers, dan wordt dat bijvoorbeeld niet aan het beleid toegeschreven maar aan externe oorzaken (toegenomen werkloosheid bijvoorbeeld); bovendien wordt de aandacht dan direct verplaatst naar de capaciteitstekorten en dus de noodzaak voor extra budget voor veiligheid en justitie. Tegenwoordig beschikt ieder ministerie, iedere minister, iedere politicus en iedere topambtenaar over een indrukwekkend arsenaal aan ‘credit claiming’ en ‘blame avoidance’ strategieën, een arsenaal dat zich prima laat inzetten bij het verschijnen van onafhankelijk onderzoek.

Ongetwijfeld heeft deze kennis inmiddels ook ‘tegenstrategieën’ van onderzoeksinstanties uitgelokt in de ‘blame game’. Voor beide zijden van de ‘onderzoekslinie’ geldt echter dat de ‘blame game’ fundamenteel het debat over een kwestie verandert. Daarvoor of daartegen kan niet genoeg worden gewaarschuwd. Ten eerste wordt het oorspronkelijke vraagstuk (hoe effectief een pandemie in te dammen in de wereld anno 2020?) verdrongen door van de onderzoeksinstantie ‘het probleem’ te maken (‘lekker makkelijk, de koe in de kont kijken, daar hebben we niets aan’, of ‘er schort van alles aan het onderzoek, want …’). Bovendien is er altijd wel een criticaster uit de wetenschap of een ‘deskundige’ te vinden die als ‘merchant of doubt’ het onderzoek ter discussie stelt (zie de studie hierover van Naomi Oreskes en Erik Conway). Naast probleemverdringing, waarmee geprobeerd wordt van de onderzoeksinstantie het probleem te maken, leidt de ‘blame game’ ertoe dat de verantwoordelijkheid afgeschoven of in ieder geval vertroebeld. In het geval van corona: ‘door mediadruk moest wel worden ingegaan op de mondkapjes die door de Stichting hulptroepen Alliantie werden aangeboden’, waardoor de keuzeruimte die destijds wel degelijk bestond min of meer post hoc wordt ontkend. Ten derde wordt in de ‘blame game’ het hele onderzoek ondermijnd, bijvoorbeeld door het onderzoek als slechts een ‘zet’ in de ‘blame game’ weg te zetten. Daarmee worden leerzame inzichten als het spreekwoordelijk kind met het badwater weggespoeld.

Ongetwijfeld zijn de ‘blame avoidance’ en ‘credit claiming’ strategieën nuttig voor het reputatiemanagement van de bestuurder, het ministerie of het college van burgemeester en wethouders, althans op korte termijn. De kwaliteit van het bestuur en de democratie is er echter geenszins mee gediend. En dat is toch uiteindelijk wel de maatschappelijke opdracht voor zowel het bestuur als de onderzoeksinstanties. Tot nog toe lijkt het erop dat de enquêtecommissie niet insteekt op een ‘blame game’, al hebben verschillende getuigen (lees: oud-ministers) hier in hun verhoor wel een voorschot op genomen en smullen verschillende media nu al van de ‘blame game’ die er van te maken is. Laten we hopen dat de enquêtecommissie wijzer is en niet in deze valkuil trapt bij het schrijven van haar rapport.