Beperkte rol van de Koning in de kabinetsformatie: in het belang van de monarchie

Tijdens het Kamerdebat naar aanleiding van het uittreden van NSC uit het kabinet-Schoof, op 27 augustus 2025, diende ChristenUnie-fractievoorzitter Mirjam Bikker de volgende motie in:

[…] constaterende dat Nederland gebaat is bij een snelle formatie en een kabinet dat op een gedragen meerderheid berust; constaterende dat de Raad van State in 2023 geadviseerd heeft dat de Kamer de functie van verkenner toekent aan een vast ambt; constaterende dat het constitutionele staatshoofd, gelet op diens niet-politieke en onafhankelijke positie, met grote betrokkenheid op de ontstane politieke situatie, na ingewonnen advies, met gezag de formatie kan ordenen en bespoedigen; verzoekt het presidium nog voor het verkiezingsreces van de huidige Tweede Kamer een wijziging van het Reglement van Orde voor te leggen die ertoe leidt dat de Koning opnieuw leiding geeft aan de gesprekken in de verkenningsfase, en gaat over tot de orde van de dag.

De motie was medeondertekend door de fractievoorzitters van SGP, CDA, VVD, BBB en NSC. Dat waren ook de fracties die voor de motie stemden; te weinig voor een meerderheid.

De steun voor (herstel van) een grotere rol van de Koning in het formatieproces is door de jaren heen in partijpolitiek opzicht tamelijk constant. Ze komt vooral uit de hoek van de christelijke partijen, die van oudsher hechten aan een substantiële rol van de Koning in het staatsbestel. In augustus 1884, tijdens het debat van de Verenigde Vergadering over een mogelijk regentschap van koningin Emma, werden de posities voor het eerst gemarkeerd. Terwijl de liberaal Sam van Houten het koningschap kwalificeerde als ‘veeleer een ornament dan het fundament’ in het Nederlandse staatsstelsel, zag het katholieke Kamerlid Herman Schaepman ze als ‘den sluitsteen in het gewelf, die te gelijker tijd is een sieraad en tevens het constructieve lid, dat geheel den hoog opstrevenden bouw te zamen houdt’.

Opmerkelijk is in dit verband de steun die de VVD vanaf 2012 heeft uitgesproken voor herstel van de rol van de Koning in de formatie. Hier hebben de 21^ste-eeuwse liberalen wel afstand genomen van hun verre voorganger Van Houten. ‘Het staatshoofd heeft in de formatie vaak een stabiliserende rol gespeeld en zich altijd gehouden aan de neutrale positie die bij die rol hoort,’ zo stelde VVD-woordvoerder Joost Taverne tijdens het debat over de procedurewijziging in maart 2012. De VVD stemde toen ook tegen; haar positie is sindsdien onveranderd.

Paul Bovend’Eert heeft er al op gewezen dat de motie-Bikker c.s. in zekere zin overbodig was – het huidige Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvO) sluit strikt gesproken een rol van de Koning in de verkennende fase niet uit (eenvoudigweg omdat het RvO geen enkele bepaling over die fase bevat) –, maar dat uitvoering ervan wel grote risico’s in zich draagt. Indien de Koning inderdaad ‘na ingewonnen advies’ (bij wie, overigens?) ‘leiding’ gaat geven aan ‘de gesprekken in de verkenningsfase’, dan wordt hij onvermijdelijk het politieke speelveld opgetrokken omdat aan het eind van die gesprekken een besluit moet worden genomen over het vervolg. En dat besluit is per definitie politiek van aard. Een en ander verhoudt zich slecht tot de constitutionele grondregel dat de Koning onschendbaar is en de politici verantwoordelijk zijn. Zeker in een tijd waarin de politieke verhoudingen, aangejaagd door (sociale) media, tamelijk gepolariseerd zijn, zou dat de monarchie onnodig kwetsbaar maken.

Het voorstel van Bikker c.s. is, zo laat het zich aanzien, los van de meer principiële visie op de rol van de Koning in het staatsbestel bij de betrokken partijen, vooral ingegeven door een veronderstelde causaliteit tussen de procedurewijziging van 2012 en de vaststelling dat kabinetsformaties sindsdien steeds langer duren en moeizamer verlopen. Ook kwaliteitskranten hebben recent deze relatie nog gelegd. Dat verband is er echter niet.

Najaar 2012 verliep de kabinetsformatie, de eerste volgens het nieuwe procedurele recept, zelfs uiterst vlot. Te vlot, zo bleek na afloop, toen de VVD-achterban duidelijk kenbaar maakte dat de eigen onderhandelaars al te makkelijk hadden ingestemd met een (voor diezelfde achterban) onaanvaardbare maatregel: de inkomensafhankelijke zorgpremie. Ruim vier jaar later, bij de verkiezingen van 2017, kreeg de PvdA voor de snelle formatie een nog forsere rekening gepresenteerd: een verlies van 29 zetels.

Deze genadeloze electorale afstraffing voor de PvdA heeft zeker niet bijgedragen tot haastige spoed in de navolgende formaties, al speelden (en spelen) bij de terughoudendheid die nogal wat partijen sindsdien aan de dag hebben gelegd om te gaan onderhandelen over kabinetsdeelname uiteenlopende strategische overwegingen een rol.

De volgende kabinetsformaties, die van 2017, 2021/22 en 2023/24, vormen inderdaad de top-drie wat betreft de duur: respectievelijk 225, 299 en 223 dagen. Niet duidelijk is hoe een regierol van de Koning in de verkennende fase het verloop had kunnen ‘ordenen en bespoedigen’. In 2017 kwam verkenner Edith Schippers tot het advies aan de Kamer om te beginnen met het verkennen van de mogelijkheden om te komen tot een kabinet van VVD-CDA-D66-GroenLinks. De formatie verloor pas vaart toen deze optie niet mogelijk bleek en D66 de bocht moest maken naar een coalitie met de ChristenUnie in plaats van GroenLinks.

Feitelijk was de formatie van 2021/22 een herhaling: die duurde zo lang omdat D66 lange tijd vasthield aan een progressievere coalitie dan de demissionaire (de ‘roestige auto’), en omdat GroenLinks en PvdA zich aan elkaar gecommitteerd hadden vanwege een beginnend fusietraject, terwijl VVD en CDA een kabinet met een ‘wolk’ van linkse partijen afwees. Niet goed denkbaar is welke koninklijke interventies hier snelheidsbevorderend hadden kunnen werken (zie hierover een eerdere bijdrage van mijn hand).

Een korte analyse van de regeringsvorming bij onze zuiderburen (toegegeven, er spelen daar aanvullende complicerende factoren vanwege de federale structuur) geeft evenmin veel houvast voor de stelling dat het proces met een regierol voor de koning wél vlot verloopt.

Daarbij: de invloed van de Koning op het formatieproces in Nederland was al voor 2012 uiterst minimaal. Het proces van ‘parlementarisering’ van de kabinetsformatie (een term gemunt door Carla van Baalen) was eigenlijk al begonnen in 1848, en bereikte met de procedurewijziging van 2012 een voorlopig eindpunt. Zeker nadat vanaf 1971 de adviezen van de fractievoorzitters aan de Koning direct openbaar worden gemaakt, is de koninklijke manoeuvreerruimte gering. Slechts als die ‘politieke adviezen’ niet eenduidig zijn, ontstaat ruimte. Koningin Beatrix heeft zich in dergelijke echter gevallen steeds laten leiden door haar zogeheten vaste adviseurs: de voorzitters van beide Kamers der Staten-Generaal en de vicepresident van de Raad van State. Historisch onderzoek heeft tot nu toe niet gewezen op eigenmachtig ingrijpen door koningin Beatrix, integendeel.

De adviezen van deze ‘vaste adviseurs’ waren en bleven vervolgens vertrouwelijk. Dat kon ertoe leiden dat naar aanleiding van de door de Koning op basis van die raadgevingen genomen besluiten (bijvoorbeeld de aanwijzing van een informateur) de suggestie ontstond van een koninklijk parti-pris. Dat gebeurde tijdens de formatie van 2010 twee keer, toen koningin Beatrix zonder voorafgaande raadpleging van de fractievoorzitters achtereenvolgens Ruud Lubbers en Herman Tjeenk Willink benoemde tot informateur. Voorstanders van een kabinet met de PVV suggereerden dat het hof met de benoemingen van deze koninklijke vertrouwelingen totstandkoming van een dergelijke coalitie wilde saboteren. Die suggesties kwamen overigens vooral, maar niet alleen uit de hoek van de PVV. De RvO-herziening van voorjaar 2012 was een rechtstreeks gevolg van de controverses over de formatie van 2010, toen de ‘niet-politieke en onafhankelijke positie’ van de Koning waaraan de motie-Bikker c.s. refereerde juist werd betwist.

Al na de formatie van 2012 meende Joop van den Berg dat de procedurewijziging ‘onomkeerbaar’ was. Eind 2023 lichtte hij dat nader toe: ‘Er is een soort beslissingen die, eenmaal genomen, niet meer zijn terug te draaien. Dat betekent dat over zo’n besluit goed moet worden nagedacht, maar als het eenmaal is genomen is het definitief. Het gezag van de Koning zou er volstrekt niet mee zijn gediend, als hij weer zou moeten terugkeren in het formatieproces. Maar, ook de legitimiteit van het parlement zou er sterk onder lijden.’ Inderdaad: het scenario waarin de Tweede Kamer ‘met hangende pootjes’ terug moet naar het paleis, zou de reputatie van het parlement geen goed doen.

Overigens wordt, nadat in de formatie van 2012 koningin Beatrix wat al te geforceerd buiten de procedure was gehouden, de Koning sindsdien periodiek op de hoogte gebracht over de voortgang van de formatie door de voorzitter van de Tweede Kamer, de informateurs en de formateur. En ten slotte is er de staatsrechtelijk en symbolisch relevante rol van de Koning aan het eind van de formatie, als de bewindslieden van het nieuwe kabinet worden benoemd en beëdigd. Aanhangers van de monarchie zouden het daarbij moeten willen houden. De kabinetsformatie moet de verantwoordelijkheid van de (gekozen) politici blijven.