#8: Democratische vernieuwing in verkiezingstijd: naar een responsievere overheid?

Het functioneren van de democratie “[m]oet beter”, schrijft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn recente signalering Naar een sterkere democratie. Voor met en van burgers: “investeren is nu nodig om (verder) verval te voorkomen.” Stevige woorden, die met de verkiezingen voor de deur van belang kunnen zijn voor de toekomst van het democratische stelsel in Nederland. In het licht van het ROB-advies onderzoek ik in dit blog welke voorstellen de zestien partijen die in de Peilingwijzer voorkomen doen op het vlak van democratie ter versterking van een responsieve overheid.

Een ROB-signalement

Volgens het ROB-signalement blijft de democratie overeind wanneer zij wordt gedragen door de democratische instituties, de spelers (politici en bestuurders), én door burgers zelf. Hoewel er vragen kunnen rijzen over de mate waarin de instituties en de spelers de democratie nog dragen, is in elk geval duidelijk dat burgers hun vertrouwen in politieke instituties verliezen: het vertrouwen in de politiek bedraagt slechts 4 procent na de val van het kabinet-Schoof. Burgers ervaren te weinig dat de democratie er ook voor hen is, omdat zij niet het gevoel hebben te worden gehoord. De ROB stelt – in het verlengde van de Staatscommissie Rechtsstaat – dat de relatie tussen overheid en burger is verstoord en dat de overheid onvoldoende responsief is. Responsiviteit betekent volgens de ROB dat de overheid de burger serieus neemt, vanuit het perspectief van de burger handelt en aan de noden en wensen van de burgers probeert te voldoen, zonder daarbij de gerechtvaardigde belangen van andere burgers of het algemeen belang uit het oog te verliezen.

Verkiezingen schieten volgens de ROB tekort om responsiviteit te waarborgen. Burgers hebben bij verkiezingen de mogelijkheid om in grote lijnen richting te geven aan beleid, maar verder is de stembusgang onvoldoende richtinggevend, aldus de ROB, temeer omdat politieke partijen nauwelijks (meer) wortelen in de samenleving. Verkiezingen kunnen slechts tot responsieve veranderingen leiden wanneer 1) de uitslag bij verkiezingen representatief is voor de gehele bevolking en er dus een hoog opkomstpercentage is en 2) het beleid in overeenstemming wordt gebracht met de verkiezingsprogramma’s. Met name dat laatste blijkt volgens de ROB een probleem. Rosanvallon stelde eerder al in zijn boek La contre-démocratie: La politique à l’âge de la défiance (in het Engels vertaald: Counter-Democracy: Politics In an Age of Distrust, in het Nederlands is slechts de inleiding vertaald in: Democratie en tegendemocratie) dat de wereld zo snel verandert, dat standpunten bij verkiezingen vaak snel achterhaald zijn en beleid dus niet in overeenstemming met verkiezingsprogramma’s kan worden gebracht.

Om tot een responsievere overheid te komen, doet de ROB voorstellen om de representatieve democratie aan te vullen met vormen van participatieve democratie. Door bijvoorbeeld directe participatievormen als referenda toe te voegen aan het democratisch bestel, kunnen burgers signalen afgeven aan de overheid. Het toevoegen van meer deliberatieve vormen van participatie, zoals burgerberaden, kan enerzijds helpen bij het identificeren van noden en wensen van burgers en er anderzijds toe leiden dat burgers meer rekening houden met het algemeen belang in plaats van slechts hun eigen belang, aldus de ROB. Net als bij verkiezingen blijkt uit onderzoek dat ook voor burgerparticipatie geldt dat representativiteit en de in het participatietraject geuite wensen en noden van burgers moeten worden opgevolgd, om op die manier de responsiviteit die de ROB nastreeft te bevorderen. Indien dat niet het geval is, houden burgers nog altijd het gevoel over dat de overheid er niet voor hen is. Op deze wijze kunnen de representatieve en participatieve democratie elkaar aanvullen om tot beter en responsiever overheidsbeleid te komen om zo de band tussen burger en overheid te versterken. Gelet op het belang van responsiever bestuur voor de toekomst van de democratie dat de ROB signaleert, onderzoek ik hierna met welke voorstellen politieke partijen inzetten op een responsiever bestuur via de directe (2.), deliberatieve (3.) en representatieve (4.) democratie.

Directe democratie

Diverse partijen zetten in op participatie in de vorm van directe democratie. Verschillende partijen zien referenda als de heilige graal voor burgerparticipatie. Zo benoemen de PVV, GL-PvdA, NSC, D66, SP, PvdD, FvD en JA21 dat zij een bindend correctief referendum zien zitten. PvdD wil alleen een correctief referendum bij verstrekkende besluiten die “onze democratie kunnen aantasten, zoals handelsverdragen”. De grondwetswijziging met het voorstel voor een bindend correctief referendum ligt ondertussen al in tweede lezing bij de Eerste Kamer. De toekomstige samenstelling van de Tweede Kamer gaat aan het vervolg van dat voorstel dus weinig veranderen. Het is weliswaar aannemelijk dat partijen hun voorkeur nog eens expliciteren, zodat in elk geval duidelijk is wie straks het voorstel heeft ondersteund. Na mogelijke goedkeuring door de Eerste Kamer ligt voor de verdere uitwerking natuurlijk ook nog werk in het verschiet.

Volt, met als verkiezingsslogan “Doe iets nieuws”, ziet het bindend correctief referendum dan weer niet zitten. Zij stellen dat een ingewikkeld wetgevingsproces niet terug te brengen is tot een voor/tegen-keuze op een stembiljet. Daarmee sluit Volt aan bij veelgehoorde kritiek op referenda. PvdD geeft op haar beurt, naast de herinvoering van het raadgevend referendum, de voorkeur aan preferenda. Bij een preferendum krijgen burgers geen voor/tegen voorgeschoteld, maar kunnen zij kiezen uit verschillende plannen of verschillende opties op volgorde van voorkeur plaatsen. Bovendien moeten referenda (in welke vorm dan ook) volgens de PvdD vooraf worden gegaan door deliberatieve participatievormen.

In zijn signalement geeft de ROB aan dat hij een voorkeur heeft voor dergelijke hybride participatievormen. Ook in ander wetenschappelijk onderzoek komt een dergelijke voorkeur naar voren, omdat hybride participatievormen een breed publiek trekken en zo representatiever zijn. Dat kan betekenen dat resultaten die uit hybride participatievormen voortkomen meer dan andere participatievormen kunnen leiden tot een responsievere overheid.

50PLUS is wel voor meer directe democratie, maar noemt verder niet hoe dat eruit moet komen te zien. Iets soortgelijks geldt voor de BBB, die stelt dat de overheid “actief [moet] zoeken naar aanvullende vormen van burgerparticipatie” maar niet noemt wat voor vormen dat dan moeten zijn. Wel stemde de partij voor het bindend correctief referendum.

Deliberatieve democratie

In slechts vier van de zestien verkiezingsprogramma’s komen vormen van deliberatieve democratie door burgerparticipatie naar voren, terwijl er wel steun voor lijkt te bestaan onder de bevolking: 66 procent van de bevolking blijkt na uitleg burgerberaden op lokaal niveau als uiting van deliberatieve democratie te steunen, en 54 procent steunt een dergelijk idee op nationaal niveau. Niettemin wijst de PVV burgerberaden van de hand (ze staat voor “échte directe democratie”, stelt het verkiezingsprogramma), en zijn slechts D66, PvdD en Volt daar voorstander van. Volt stelt hier iets nieuws voor, namelijk een permanent burgerberaad (een vorm van een burgerparlement of Derde Kamer) op zowel nationaal als Europees niveau én in de grensregio’s. Daarbij besteedt Volt ook aandacht aan een aantal eisen voor een responsief burgerparlement: loting om representativiteit te waarborgen en druk op politieke opvolging om beleid in overeenstemming te brengen met de resultaten. D66 wil meer ‘losstaande’ burgerberaden “om mensen zelf aan het woord te laten”, en zet daarbij ook in op loting om een gewogen resultaat te krijgen. De partij gaat verder niet in op de opvolging van de uitkomst van burgerberaden.

PvdD wil referenda vooraf laten gaan door gelote ad hoc burgerberaden, met name om draagvlak voor maatregelen te vergroten. Hoewel het vergroten van draagvlak vaak een doel is van beleidsmakers, is dat niet waar burgerparticipatie in wezen om gaat (zie hoofdstuk 5 in de essaybundel Burgerparticipatie op nationaal niveau). In zulke gevallen hebben burgers namelijk vaak maar weinig in te brengen en gaat het vooral om ‘tekenen bij het kruisje’, omdat burgers niet de mogelijkheid hebben zelf inbreng te leveren. Bij deliberatieve vormen van burgerparticipatie is het van belang dat burgers ook werkelijk iets te zeggen hebben om een responsieve overheid te kunnen bereiken.

Naast burgerberaden noemt Volt ook burgerbudgetten als vorm van burgerparticipatie, zodat burgers “directe zeggenschap over de besteding van publiek geld ter verbetering van hun leefomgeving” krijgen. Burgerbudgetten zijn niet nieuw, maar het grootschalige experiment in steden en gemeenten dat Volt voorstelt, wel. Wanneer burgers werkelijk het recht krijgen om de begroting op te stellen, is daarvoor wel eerst een wijziging nodig van de Gemeente-, Provincie– en Waterschapswet. Wel kunnen door subsidie te verstrekken aan burgerbegrotingen burgerbudgetten al worden ingesteld.

Representatieve democratie

Verschillende partijen zoeken hun heil vooral in de representatieve democratie om de responsiviteit van de overheid te versterken. Zo laat de CU met een tussenkopje “Leve de representatieve democratie” al snel zien dat de oplossing daar moet worden gezocht. De partij stelt een vaste Kamertermijn voor, zodat politici “besluiten [durven] te nemen die aan het begin lastig en pijnlijk zijn, maar over een paar jaar toch goed blijken voor Nederland”. Dat zou kunnen leiden tot het afnemen van responsiviteit, doordat burgers minder vaak kunnen laten horen wat zij willen. Tegelijkertijd hoeft het niet in de weg te staan aan andere manieren om tussentijds met de burger in contact te komen, maar dan moet dat wel worden gefaciliteerd.

Het CDA zet in op een soortgelijke methode door aan de Eerste Kamer een langere zittingstermijn toe te kennen, waar om de drie jaar eerst 37 en daarna 38 leden worden vervangen. Deze maatregel lijkt op zichzelf niet te leiden tot meer responsiviteit, maar het CDA stelt wel voor, net als D66 en NSC, om in te zetten op het verplichten van een interne partijdemocratie, om op die manier de binding met de kiezer terug te krijgen en zo responsiviteit te waarborgen.

Ook de kiesdrempel die de VVD voorstelt (en waar het CDA onderzoek naar wil) lijkt niet bij te dragen aan responsiviteit. Het invoeren van een kiesdrempel zorgt er immers alleen maar voor dat de representativiteit van verkiezingen en de evenredige vertegenwoordiging worden verzwakt. Tegelijkertijd kan het ertoe leiden dat de politiek beheersbaarder en slagvaardiger wordt, waardoor kiezers op die manier het vertrouwen in de overheid terug kunnen krijgen. Een kiesdrempel van 2 procent, zoals de VVD voorstelt, lijkt daarvoor echter onvoldoende. Bovendien is volgens de ROB representativiteit juist één van de voorwaarden voor een responsieve overheid. In dat kader is het uitbreiden van het kiesrecht naar zestien jaar, zoals GL-PvdA, D66, SP, DENK, PvdD en Volt voorstellen, een maatregel die de responsiviteit van de overheid juist kan versterken.

Verschillende partijen stellen daarnaast voor om het kiesrecht uit te breiden door het aantal gekozen ambten te vergroten. Zo stelt een aantal partijen een gekozen burgemeester voor (PVV, DENK, FvD, Volt en JA21), maar zijn andere partijen (GL-PvdA en VVD) expliciet tegen. D66 heeft de gekozen burgemeester als een van haar stokpaardjes laten varen. SP is de enige partij die in haar verkiezingsprogramma pleit voor een gekozen staatshoofd, nu D66 ook dat idee opzij heeft gezet. In hoeverre het invoeren van meer gekozen ambten bijdraagt aan het versterken van responsiviteit, is onderwerp van discussie.

Verschillende partijen zetten daarnaast in op kiesstelselhervorming om de responsiviteit van de representatieve democratie te versterken, met name door regio’s een duidelijkere stem te geven. Daarvoor verwijs ik hier naar het eerdere blog van Leon Trapman.

De PVV, VVD, BBB, SGP, CU en JA21, willen het demonstratierecht op enige manier inperken. Wanneer burgers beperkt worden in de manier waarop zij hun mening en wensen kunnen uiten, kan dat tot minder responsiviteit vanuit de overheid leiden. Bepaalde signalen vanuit burgers naar de overheid dreigen dan immers ondergesneeuwd te raken.

Conclusie

Verschillende partijen doen voorstellen ter versterking van de directe en deliberatieve democratie op basis van burgerparticipatie om de responsiviteit van de overheid te verbeteren. Niettemin houden veel partijen vast aan de representatieve democratie en zoeken ze daarbinnen manieren om responsiviteit te versterken. Tegelijkertijd blijft het onderwerp, dat volgens de ROB noodzakelijk is voor het versterken van de democratie, in dat soort voorstellen vaak achterwege.

De voorstellen die meer zien op (een combinatie van) directe en deliberatieve democratische vernieuwing kunnen wanneer de randvoorwaarden juist zijn bijdragen aan het versterken van een responsieve overheid. Er lijkt echter niet zomaar een afgetekende meerderheid voor één van de voorstellen te bestaan. Alleen voor het voorstel voor het bindend correctief referendum lijkt een mogelijke toekomst te bestaan. Dit voorstel kan helpen de responsiviteit van de overheid te bevorderen, maar draagt het risico in zich om vraagstukken plat te slaan en daarmee argumenten die een relevant onderdeel van de discussie over het referendumonderwerp kunnen zijn uit het oog te verliezen. Voor een transformatie naar een responsievere overheid door versterking van de democratie, lijkt een meerderheid nog ver weg. Toch leert de praktijk: in een formatie zijn verrassingen nooit uitgesloten.