#9: Decentrale overheden

Wat zeggen de programma’s voor de aankomende Tweede Kamerverkiezing van 29 oktober 2025 over decentrale overheden, in het bijzonder over decentralisatie en de positie van decentrale overheden ten opzichte van het Rijk? In 2023 ben ik eveneens op die vraag ingegaan.

Hoe staat het er nu, ongeveer twee jaar later, voor? In het onderstaande bespreek ik uitsluitend de verkiezingsprogramma’s waarin het thema decentrale overheden daadwerkelijk aan bod komt. Daarbij richt ik mij op de hoofdlijnen van de visie op (de)centralisatie en de verhouding tussen Rijk en decentrale overheden. Zie over de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba #5 van deze verkiezingsreeks van de hand van Charlotte Duijf.

De verkiezingsprogramma’s

Nog steeds komen visie-varianten die ik in 2023 aantrof in de programma’s voor. In diverse programma’s staan over decentrale overheden, in het bijzonder gemeenten, vrij positieve of zelfs lovende woorden, bijvoorbeeld vanwege hun nabijheid tot de burger of de mogelijkheid tot het bieden van lokaal maatwerk. Dit sluit aan bij het uitgangspunt in de Provinciewet (art. 114-115), Gemeentewet (art. 116-117) en het Beleidskompas, “decentraal wat kan, centraal wat moet” en zoveel mogelijk beleidsvrijheid voor decentrale overheden. Ook neutralere en juist sceptischere geluiden ten aanzien van decentralisatie zijn wederom te vinden. Bovendien hebben de programma’s aandacht voor een adequate financiering van decentrale overheden door het Rijk. Dat is niet verwonderlijk na een roerige periode op dit vlak, waarin de term ‘ravijnjaar’ dikwijls viel en er tevens stevige onenigheid was over geld voor jeugdzorg van 2023-2024. Daarbij kwamen de afbouw van het aantal SPUKs (specifieke uitkeringen – die kort gezegd minder bestedingsvrijheid en meer verantwoordingslasten meebrengen dan middelen die via het provincie- of gemeentefonds naar decentrale overheden gaan; zie uitgebreider p. 11-12 van de Handleiding Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden) en de daarmee gepaard gaande kortingen, evenals de zich nog in de voorbereidingsfase bevindende wijziging van de Financiële-verhoudingswet.

Aan de meest lovende zijde ten aanzien van decentrale overheden van het spectrum bevindt zich de BBB. Deze partij stelt dat het hele land bloeit indien de regio bloeit en dat lokale kracht van nationale waarde is. De BBB noemt zichzelf ‘de regiopartij bij uitstek’ – en geeft aan dat een algemeen beleid dat in Haagse torens bedacht is geen recht doet aan de lokale kracht. Vooral de provincie wordt hierbij genoemd, met explicitering van de ruime deelname van de BBB aan de colleges van Gedeputeerde Staten (zie p. 15 en 25 van het BBB-programma).

Ook van de zijde van het CDA kunnen decentrale overheden op positieve woorden rekenen: ‘We koesteren onze bestuursverdeling met een eigen rol voor gemeenten, provincies en waterschappen. Dit zijn de overheden die het dichtst bij mensen staan.’ Er moet gelijkwaardig worden samengewerkt tussen centraal en decentraal en er is meer ruimte in regelgeving nodig om aan lokale noden te voldoen. Taken voor het decentrale niveau dienen gepaard te gaan met ‘fatsoenlijke financiële middelen’, met bovendien een gegarandeerde ondergrens voor de autonome ruimte van gemeentelijke begrotingen en, ter verlaging van de verantwoordingslast, overheveling van zo veel mogelijk SPUKs naar het gemeente- en provinciefonds. (Zie p. 63 en 65 van het CDA-programma).

De SGP en JA21 sluiten zich vrij expliciet aan bij het adagium “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Die laatste partij wil zelfs dat er een minister voor Overheidsefficiëntie en Autonomie komt die actief toeziet op de naleving van dit adagium/subsidiariteitsbeginsel. De nationale overheid zou zich volgens deze partij minder op detailniveau met de levens van mensen bezig moeten houden (p. 6 van het JA21-programma). De SGP noemt waar het gaat om het leggen van ‘de ruimtelijke puzzel’ dit adagium haar sturingsfilosofie. Bovendien benoemt de SGP dat de financiering van gemeenten ‘structureel toereikend’ moet zijn voor de vervulling van hun taken en het kunnen opstellen van een sluitende begroting. Het belastinggebied van gemeenten wordt vergroot, met parallel daaraan verlaging van de belasting op arbeid en van de lasten voor bedrijven. (Zie p. 16 en 110 van het SGP-programma.)

Over herindelingen van gemeenten zegt de SGP dat die in principe alleen op vrijwillige basis mogen plaatsvinden. Voor dwang daartoe moet de wetgever evalueren of de beoogde effecten daadwerkelijk zijn bereikt. (Zie p. 16.) Op dat laatste punt is FVD stelliger: ‘Geen gedwongen samenvoegingen van gemeenten; fusies kunnen alleen na een referendum’, zo meldt de partij in het hoofdstuk over ‘Democratie en kartelbestrijding’. Forum wijst op de sterke afname van het aantal gemeenten in Nederland, terwijl de bevolking juist flink gegroeid is. (Voor uitgebreidere cijfers daarover: zie deze informatie van het CBS.) Verder is Forum gecharmeerd van (de mogelijkheid tot) het bieden van lokaal maatwerk dankzij beleidsvrijheid op gemeenteniveau, ‘inclusief op gebied van belastingen’. Als gevolg daarvan zou niet alleen lokaal maatwerk mogelijk worden, maar ook de concurrentie tussen gemeenten onderling wat betreft de vestiging van gezinnen en bedrijven. (Zie p. 34 van het FVD-programma).

Als gezegd leggen enkele partijen vooral veel nadruk op de financiële kant van decentralisatie – gaat de toedeling van taken aan decentrale overheden wel gepaard met een adequate omvang en wijze van financiering? DENK stelt bijvoorbeeld dat  de komende periode meer geld naar het gemeentefonds moet en dat de voorgenomen bezuinigingen op de budgetten voor gemeenten van de baan moeten (p. 40 van het programma van DENK). De ChristenUnie hanteert in dit licht: ‘geen taken zonder knaken’. Gemeenten – de overheid waarmee burgers van wieg tot graf het vaakst te maken krijgen, aldus de CU – behoeven een betere financiering zodat ze ruimte hebben voor eigen beleid. (Zie p. 15 van het CU-programma.) De SP laat een soortgelijk geluid horen: de gemeente is de overheidslaag waarmee je in het dagelijks leven het meest te maken hebt, wat het des te belangrijker maakt dat de organisatie en financiering op orde zijn. Echter, ‘in de praktijk krijgen gemeenten jaar op jaar minder middelen terwijl het takenpakket waar ze mee belast zijn, groeit’, aldus de socialisten. En daar moet volgens hen verandering in komen: ‘Na de jarenlange kaalslag krijgen gemeenten weer voldoende geld om te investeren in toegankelijke voorzieningen voor alle inwoners’ (zie p. 49 van het conceptprogramma van de SP). Iets vergelijkbaars stelt Volt. Er moet volgens deze partij gezorgd worden voor een stevig financieel fundament voor gemeenten. In plaats van tekorten in het vooruitzicht te stellen, dient het Rijk gemeenten structureel in staat te stellen om een begroting te maken ‘waarmee ze niet alleen hun wettelijke taken kunnen uitvoeren, maar als volwaardige medeoverheid ook eigen keuzes kunnen maken’. (Zie p. 143 van het programma van Volt.)

Waar Volt dus nadruk legt op voldoende financiële ruimte voor zowel de uitvoering van wettelijke taken als de eigen keuzes, heeft GroenLinks-PvdA het onder het kopje ‘Financiën van medeoverheden’ over ‘structureel voldoende middelen’ voor gemeenten en provincies ‘om hun taken uit te voeren’. (Zie p. 182 van het GL-PvdA-programma.) Je zou dit kunnen lezen als doelend op medebewind, met een blinde vlek voor autonomie. Dat dat riskant is, benoemde Douwe Jan Elzinga ruim vijftien jaar geleden al. GL-PvdA merkt echter in dezelfde passage ook op: ‘We zorgen ervoor dat taken en middelen in balans worden gebracht door het advies van de Raad Openbaar Bestuur (Afrekenen met Disbalans) nauwgezet uit te voeren.’ En in dat rapport heeft de ROB wel degelijk oog voor de gemeentelijke autonomie. Bij de aanbevelingen pleit de ROB namelijk voor meer ruimte voor eigen gemeentelijke belastingen ten behoeve van autonoom gemeentelijk beleid en eigen gemeentelijke beleidskeuzes (p. 32 van het rapport).

Op dat laatste punt zit de VVD er anders in: de VVD is niet voor een groter decentraal belastinggebied omdat dat alleen maar tot een lastenstijging voor de inwoners zou leiden. Wel wil de VVD onderzoeken hoe op termijn over kan worden gegaan op een ingezetenenheffing als alternatief voor bestaande lokale belastingen. (Zie p. 74 van het VVD-programma.) Waarom het een zou leiden tot een stijging, en het ander een goed idee zou zijn, wordt niet toegelicht. D66 pleit bijvoorbeeld wél, na de constatering dat gemeenten steeds meer taken van het Rijk hebben gekregen zonder voldoende geld, voor meer mogelijkheden voor gemeenten voor lokale belastingen en heffingen (naast verhoging van de bijdragen van het Rijk aan gemeenten), om zo meer zeggenschap over inkomsten te krijgen en beter te keuzes te kunnen maken. Echter, D66 koppelt hogere lokale belastingen aan lagere inkomstenbelastingen, zodat de belasting voor inwoners niet hoeft te stijgen. (Zie p. 88 van het D66-programma; vgl. ook het hierboven besproken SGP-programma.) Een andere insteek dus, dan de wat wonderlijke redenering van de VVD dat een groter decentraal belastinggebied alleen maar tot een lastenstijging voor inwoners leidt.

Net als het CDA wil de VVD overigens wel minder SPUKs ten behoeve van een grotere bestedingsvrijheid voor gemeenten en provincies (p. 73 van het VVD-programma). Qua blik op decentralisatie/taaktoedeling wordt een vrij neutrale positie ingenomen: dezelfde verantwoordelijkheden dienen niet op verschillende bestuurslagen belegd te zijn (dit doet een beetje denken aan: je gaat erover of je gaat er niet over) en decentralisatie van taken moet zorgvuldig gebeuren (tevens p. 73). Ook NSC heeft een vrij neutrale houding (hoewel de gemeenten, provincies en waterschappen wel het fundament van onze democratie worden genoemd, die meer ruimte voor zelfbestuur verdienen): ‘We formuleren een duidelijke visie op welke wettelijke taken nu echt bij decentrale overheden thuishoren en wat (meer) passende meerjarige financiering is. We willen een eigen belastinggebied voor de centrale [CM: het zal de bedoeling zijn geweest hier ‘decentrale’ te schrijven] overheden handhaven, zodat zij ook autonoom taken kunnen oppakken en zaken in hun gebied kunnen regelen.’ (Zie p. 23-24 van het NSC-programma.)

Net als in 2023 springt de Partij voor de Dieren op het thema decentralisatie eruit. Dat was destijds overigens ook al het geval, in positieve zin, ten aanzien van regionale samenwerking; zie de bijdrage Hansko Broeksteeg. Deze partij kiest wederom een andere aanvliegroute dan in het voorgaande aan bod is geweest, met goeddeels dezelfde bewoording als in 2023: ‘Taken en verantwoordelijkheden van de landelijke overheid kunnen alleen aan provincie of gemeente worden overgedragen onder scherpe voorwaarden. De taak moet zich ervoor lenen en de overheden die de nieuwe taak erbij krijgen moeten voldoende zijn toegerust – financieel, maar ook qua expertise en menskracht – om deze goed uit te voeren’ (cursiveringen toegevoegd). (Zie p. 71 van het PvdD-programma.)

Kanttekeningen

Veel van de kanttekeningen die ik in 2023 bij de programma’s plaatste, zijn nog steeds relevant. Met name de spanning tussen lokaal maatwerk enerzijds en onderlinge decentrale verschillen anderzijds vraagt om een zorgvuldige afweging.

In dat licht is het interessant hoe het straks verder gaat met de Actieagenda Sterk Bestuur, die tegenwoordig de Actieagenda goed bestuur heet. Onderdeel daarvan is immers het opstellen van een beleidskader decentraal en gedeconcentreerd bestuur, met daarin een ‘een afwegingskader voor het Rijk voor het toedelen van taken aan het decentraal en gedeconcentreerd bestuur, waaronder aan het regionaal bestuur’. Het uitgangspunt van dit beleidskader is ‘dat nieuwe taken worden belegd bij de overheidsinstanties die deze het beste kunnen uitvoeren’, aldus de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bovendien lijkt het mij zinvol bij dit alles het devies ‘pas op met ‘overpromisen’ en ‘underdeliveren’’ aan te houden. Wie stelt iets door middel van decentralisatie dichter bij de burger te willen brengen, doet er goed aan rekening te houden met onder meer de decentralisatie-paradox. En als je een moment noemt waarop het beleidskader decentraal (en gedeconcentreerd) bestuur zal verschijnen, neem dat dan liever wat ruimer dan telkens te vroeg. Zo werd in de Actieagenda Sterk Bestuur-brief van januari 2023 nog medio 2023 genoemd. Onlangs had de minister van BZK het over het voorjaar van 2026. Ook bij over-beloven kan worden gedacht aan de hierboven aangesneden afbouw van specifieke uitkeringen. In het Regeerprogramma van het kabinet-Schoof werd destijds ten aanzien van SPUKs nog vrij stellig aangegeven: ‘Om de autonomie van gemeenten te vergroten en administratieve- en controlelasten te verminderen, moeten specifieke uitkeringen in 2026 zijn omgezet in fondsuitkeringen. Het voortzetten van bestaande specifieke uitkeringen of het toekennen van nieuwe specifieke uitkeringen, is slechts mogelijk op basis van een kabinetsbesluit.’ Ondertussen is gebleken dat het slechts voor een beperkt aantal SPUKs mogelijk is om die in 2026 om te zetten. (Al hoopt men dat de introductie van de ‘Bijzondere Fondsuitkering’ mogelijkheden gaat bieden.)

Tot slot communicatie. In 2023 stipte ik aan dat de VNG destijds aangaf dat de minister van BZK graag benadrukte in goed overleg met de VNG te zijn, maar dat dit door de VNG ‘duidelijk anders’ werd ervaren. Daarbij vroeg de VNG zich af hoe goed het Rijk de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, vastgesteld door het Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en de VNG zelf, naleeft. De afgelopen periode lijkt er op dit vlak, positief geformuleerd, nog steeds ruimte voor verbetering te zijn. (In het bijzonder haalde de communicatie met voormalig minister Faber meermaals het nieuws.) Dit terwijl je, in de woorden van Geerten Boogaard, in gezonde interbestuurlijke verhoudingen naar elkaar luistert.