#7: Aan de slag met de rechterlijke onafhankelijkheid en rechtsbescherming

De Volkskrant betitelde het coalitieakkoord Aan de slag als een openingsbod. Op veel dossiers zoals de zorg of sociale zekerheid zullen nog pittige onderhandelingen volgen. De thema’s rechterlijke onafhankelijkheid en rechtsbescherming zijn daarentegen niet of vaak minder geschikt als onderhandelbaar punt. Allebei betreffen de toegang tot het recht: een wezenskenmerk van een rechtsstaat. In zoverre was het vreemd dat er tijdens de vorige kabinetsformatie een gemeenschappelijke basislijn voor het waarborgen van Grondwet en democratische rechtsstaat moest worden uit onderhandeld, waaronder bijvoorbeeld de afspraak dat onafhankelijke instanties, zoals de rechtspraak, van belang zijn voor het goed functioneren van de democratische rechtsstaat. Het inmiddels aangetreden minderheidskabinet ziet het belang van onafhankelijke rechtspraak en rechtsbescherming als een gegeven en doet een stap vooruit met een aantal bemoedigende keuzes. Niettemin is over een aantal van deze keuzes het laatste woord niet gezegd.

Rechterlijke onafhankelijkheid

Het coalitieakkoord belooft een stevig schot te bouwen tussen de onafhankelijke rechtspraak en de politiek, waarbij de Raad voor de rechtspraak op afstand van de minister wordt geplaatst en de rechtspraak een aparte begroting krijgt. In maart 2024 nam de Tweede Kamer op dit punt de motie-Sneller aan waarbij de rol van de minister op de benoemingsprocedure voor de leden van de Raad voor de rechtspraak zo klein mogelijk gemaakt moet worden. Tot een wetsvoorstel is het in 2024 niet meer gekomen. Bovend’Eert stelt op dit punt een grotere rol voor de presidenten van de gerechten voor. Deze rol kan gestalte krijgen in de vorm van een bindende voordracht, waarvoor artikel 85 van de Wet op de rechterlijke organisatie zal moeten worden gewijzigd. Hierbij zal overigens niet alleen naar de benoemingsprocedure gekeken moeten worden, maar ook naar de procedure van schorsing en ontslag van de leden van de Raad en de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen van de minister. Ook de rechtspositie van de leden van de gerechtsbesturen behoeft hierbij overigens aandacht, aangezien de wet de beslissing voor de benoeming van gerechtsbestuurders neerlegt bij de regering, ook al bestaat inmiddels een praktijk waarin rechters meer invloed hebben op de benoeming van hun bestuurders.

Een ander belangrijk punt in het akkoord is de aparte begroting voor de rechtspraak: dat zal aanpassingen van de Wet op de rechterlijke organisatie en de Comptabiliteitswet vergen. Hierbij zou aansluiting worden gezocht bij het in 2018 verworpen initiatiefwetsvoorstel van Van Nispen om een niet-departementale begrotingswet op te stellen waarbij het initiatief voor de inhoud van het voorstel eerst en vooral bij de Raad voor de rechtspraak ligt. In dit kader ligt het voor de hand dat de minister geen stelselverantwoordelijkheid heeft, maar enkel een beheersverantwoordelijkheid. Het is dan wel geboden om deze beheersverantwoordelijkheid goed af te bakenen in het licht van de rechterlijke onafhankelijkheid, waarbij de minister zo min mogelijk kan sturen wanneer het gaat om de kern van de rechterlijke functie: het beslechten van geschillen en berechten van strafbare feiten. Bij deze aparte begroting kan van een vast percentage van het bbp worden uitgegaan. Overigens heeft Van Nispen in april 2024 een motie ingediend over dit onderwerp, die de Tweede Kamer (in oude samenstelling) heeft aangenomen. In het licht van het coalitieakkoord en deze motie kan het voorstel-Van Nispen een tweede kans krijgen. Overigens behoudt de minister the Power of the Purse en kan zo invloed blijven uitoefenen jegens de rechtspraak, maar deze invloed is in het hier geschetste stelsel sterker ingekaderd.

Het coalitieakkoord maakt overigens geen gewag van het wetsvoorstel ter versterking van integere, onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak. Dit voorstel beoogt een aantal incompatibiliteiten zoals het rechterschap en het lidmaatschap van de Tweede Kamer, en bepalingen omtrent een intern integriteitsbeleid, zoals een regeling omtrent een (interne) meldplicht van financiële belangen van rechters te introduceren. Momenteel ligt het voorstel in de Eerste Kamer. Door amendementen bevat dit voorstel nu ook een bepaling omtrent zaakstoedeling waarbij sprake moet zijn van een wettelijk verankerd systeem van zaakstoedeling op basis van objectieve, transparante en controleerbare criteria. Binnen de rechtspraak loopt de discussie over zaakstoedeling volop, zie bijvoorbeeld een themanummer van Rechtstreeks. Een tweede aangenomen amendement beoogt vast te leggen dat de Raad voor de rechtspraak altijd bestaat uit een meerderheid van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast. Dat onderdeel kan ook een versteviging van de onafhankelijkheid van de Raad voor de rechtspraak opleveren, aangezien deze rechters als zodanig onafhankelijkheidswaarborgen (zoals een benoeming voor het leven) bezitten die tezamen de meerderheid vormen binnen de Raad. Verder is een amendement-Helder na een hoofdelijke stemming op 18 maart 2025 (73 stemmen voor en 72 tegen) aangenomen met de strekking dat gemeenteraadsleden en leden van de provinciale staten geen rechter mogen zijn. Over dit laatste onderwerp verschillen de meningen. Zo ligt er sinds 2024 een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling stelt dat een generiek wettelijk verbod om beide functies te combineren onnodig is om de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid sterker te waarborgen, omdat de schijn van belangenverstrengeling niet snel zal spelen. Denk aan een rechter van de rechtbank Amsterdam die tevens gemeenteraadslid is in Tiel. Daarnaast wijst de Afdeling op het passief kiesrecht dat met een generiek verbod wordt ingeperkt. Hier is wel de principiële vraag op zijn plaats of een rechter een functie als gemeenteraadslid überhaupt moet kunnen uitoefenen gelet op het machtenscheidingsprincipe. Hoewel het bereik van het werk als raadslid of lid van provinciale staten (territoriaal) beperkter is dan het werk van een lid van de Tweede Kamer, zie ik hier geen principieel verschil met het oog op het machtenscheidingsprincipe. In de doctrine geldt ook het uitgangspunt van de institutionele onafhankelijkheid van de rechtspraak waarbij rechtspraak institutioneel bezien zoveel mogelijk afgescheiden dient te zijn van andere staatsmachten. Gemeenteraadsleden en leden van provinciale staten bedrijven politiek en moeten tal van politieke standpunten innemen. Zij zijn openlijk onderdeel van partijpolitiek. Het rechterschap past daar niet bij. Gerechtvaardigde twijfel aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters dient op dit punt voorkomen te worden en de uitoefening van een politiek ambt kan die twijfel veroorzaken. Kortom, het voorstel kan in de huidige vorm richting het Staatsblad.

Het coalitieakkoord neemt daarnaast geen stelling in ten aanzien van het initiatiefwetsvoorstel van Sneller (D66) om de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de minister aan het Openbaar Ministerie te laten vervallen evenals de beperking of schrapping van inlichtingenplichten van het Openbaar Ministerie aan de minister. Maar los van het regeerakkoord valt hier een toe te juichen ontwikkeling te bespeuren om justitie meer af te schermen van de minister van Justitie & Veiligheid. Het gaat hier uiteraard niet om rechterlijke onafhankelijkheid, maar van wezenlijk belang is dat ook de staande magistratuur haar werk zo onafhankelijk mogelijk kan uitoefenen. Het voorstel ligt inmiddels in de Eerste Kamer.

Rechtsbescherming

Het coalitieakkoord bevat verder de wens om de rechtsbescherming te versterken door toetsing aan klassieke grondrechten mogelijk te maken. In de zomer van 2025 heeft het kabinet-Schoof een voorstel op dit punt aangeboden ter internetconsultatie. Vermoedelijk zal het minderheidskabinet met dit voorstel verdergaan. Een belangrijke noviteit in dit voorstel is het opnemen van een slotbepaling bij hoofdstuk 1 van onze Grondwet (de grondrechtencatalogus) waarin staat dat grondrechtenbeperking in een redelijke verhouding moet staan tot het daarmee beoogde doel en niet verder gaat dan het doel van de beperking vereist. Dit is een algemene beperkingsclausule, waarmee de nationale grondrechtenbescherming materieel bezien gewaarborgd zal worden in de Grondwet en op dit punt meer aansluit bij het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de EU. Aangezien de Grondwet meer grondrechtenbescherming kan bieden dan internationale verdragen is de slotbepaling van toegevoegde waarde. In het akkoord komt overigens geen wens voor een constitutioneel hof meer voor.

Met het zojuist vermelde voorstel is daarnaast voor een beperkt toetsingskader gekozen door geen mogelijkheid op te nemen van toetsing van wetten aan sociale grondrechten of aan algemene rechtsbeginselen. Veel staatsrechtjuristen zien dit als een gemiste kans, zie bijvoorbeeld het blog van Krommendijk op deze site wanneer het gaat om toetsing van wetten aan sociale grondrechten of Schutgens in Themis over toetsing van wetten aan rechtsbeginselen. Hoe dan ook, aanpassing van artikel 120 van de Grondwet vergt een grondwetsherziening, waardoor het zaak is voor het kabinet-Jetten om de eerste lezing snel op te starten.

Verder staan in het akkoord plannen om de toegang tot het recht te waarborgen door de griffierechten te verlagen en investeringen te doen in de sociale advocatuur. De verlaging van de griffierechten was ook een wens van het kabinet-Rutte IV. Plannen op dit punt zijn destijds niet doorgegaan of afgezwakt. Onduidelijk is vooralsnog wat deze verlaging van de griffierechten concreet zal inhouden. De investeringen van dertig miljoen extra per jaar in de sociale advocatuur waren overigens onder het kabinet-Schoof al ingeboekt en worden nu doorgezet. Dat geld is hard nodig omdat de noodklok vanuit de sociale advocatuur al tijden stevig klinkt. Daarnaast investeert het minderheidskabinet terecht in de bescherming van de advocatuur tegen de georganiseerde misdaad. De keuze voor politiestrafbeschikkingen voor strafbare feiten als winkeldiefstal en vernieling lijkt een verlegenheidsoplossing vanwege capaciteitsproblemen in de strafrechtketen. Daarbij belooft het kabinet wel adequate rechtsbescherming. Het kabinet zal scherp in de gaten gehouden moeten worden of het kabinet deze belofte nakomt.

Slot

Het kabinet heeft belangrijke plannen wanneer het gaat om rechterlijke onafhankelijkheid en rechtsbescherming. Nu is het zaak om deze plannen om te zetten in daden. Het verleden laat zien dat in financieel zwaardere tijden rechtspraak en rechtsbescherming een post was waar ‘makkelijk’ geld vanaf kon. Alleen om die reden liggen er kansen genoeg om daadwerkelijk te investeren en te bouwen aan een meer onafhankelijke rechtspraak en betere rechtsbescherming.