#5: ‘Caribische dossiers’ voor de nieuwe Tweede Kamer

Op 29 oktober zijn de Tweede Kamerverkiezingen. Het ligt in de lijn der verwachting dat de nieuwe en terugkerende Kamerleden in de komende termijn een aantal interessante ‘Caribische dossiers’ op hun bureaus krijgen. Hierbij gaat het zowel om dossiers die betrekking hebben op de relaties tussen de landen van het Koninkrijk (Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten), als dossiers die betrekking hebben op de Caribische openbare lichamen (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). De Caribische openbare lichamen worden ook wel aangeduid als ‘Caribisch Nederland’.

Wetgeving voor Caribisch Nederland

Om met Caribisch Nederland te beginnen. In het algemeen geldt sinds 2019 het principe ‘comply or explain’. Dit principe gaat ervan uit dat in beginsel alle nieuwe wet- en regelgeving en wijzigingsvoorstellen die vanuit ‘Den Haag’ worden geconcipieerd, ook in Caribisch Nederland gelden. Hiervan wordt enkel afgeweken als hiervoor ‘onderbouwde redenen’ zijn. De vraag óf en in hoeverre wet- of regelgeving gaat gelden in Caribisch Nederland moet dus telkens opnieuw onder ogen worden gezien. Het mag verwacht worden dat ook de Tweede Kamer als medewetgever hier voldoende aandacht voor heeft.

Meer specifiek mag de nieuwe Tweede Kamer zich naar verwachting gaan buigen over de herziening van de Wet openbare lichamen BES (WolBes) en de Wet financiën openbare lichamen BES (FinBES). De WolBES regelt de bestuurlijke inrichting van de openbare lichamen en de bestuurlijke verhouding tot de Rijksoverheid. De FinBES regelt de financiële functie van de openbare lichamen, geeft de bevoegdheid tot het heffen van belastingen en regelt de financiële verhouding tot de Rijksoverheid. Het herzieningstraject loopt sinds 2019. Het hete hangijzer is op dit moment de positie van de Rijksvertegenwoordiger, de bestuurlijke schakel tussen de openbare lichamen en Den Haag. Het Kabinet Rutte-IV was voornemens deze functie te laten vervallen, conform een aanbeveling van de Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling merkte destijds op dat de functie van de Rijksvertegenwoordiger ‘buitengewoon gecompliceerd’ is, onder andere vanwege het hybride karakter van de functie (zowel coördinerend als toezichthoudend). Het zou beter zijn de functie te schrappen en de toezichthoudende taken te beleggen bij de gezaghebber en de minister van BZK. Begin dit jaar kwam het (nu inmiddels demissionaire) kabinet daar op terug. Het interbestuurlijk toezicht zou effectiever en passender kunnen worden vormgegeven door de Rijksvertegenwoordiger dan door een bewindspersoon in Den Haag, aldus het kabinet. Dit tot grote onvrede van de eilandsbesturen.

Het Koninkrijk: Rijkswet HOFA en geschillenregeling

Daar waar het de relaties tussen de autonome landen van het Koninkrijk betreft springt allereerst de Rijkswet Houdbare overheidsfinanciën Aruba (HOFA) in het oog. Dit Rijkswetsvoorstel ging eind augustus in internetconsultatie en bevat een kader voor het houden van financieel toezicht op de overheidsfinanciën van Aruba door de Rijksministerraad. De Rijksministerraad bestaat uit de ministerraad van het land Nederland, aangevuld met één gevolmachtigde minister per Caribisch land. Een eerdere variant van deze Rijkswet haalde de eindstreep niet. De voorgeschiedenis is lang en complex en bevindt zich buiten de reikwijdte van deze bijdrage. Voor nu is het voldoende op te merken dat het hier gaat om een ‘consensusrijkswet’. Financieel toezicht is niet als Koninkrijksaangelegenheid aangemerkt in artikel 3 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut). De Rijkswet HOFA is dan ook gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut. Op grond hiervan kunnen de landen bepalen (‘consensus geven’) dat autonome aangelegenheden (zoals (toezicht op) de overheidsfinanciën) bij Rijkswet worden geregeld. Dit betekent echter ook deze zaken grotendeels ‘uit handen’ van het landsbestuur worden genomen en dat de invloed van de Koninkrijksorganen (waarin Nederland de overhand heeft) toeneemt. Dat ligt gevoelig. Binnen de Arubaanse politiek is het debat hierover inmiddels volop losgebarsten

Maar de kers op de Koninkrijkstaart is toch wel de geschillenregeling. Sinds de laatste grote staatsrechtelijke hervorming van het Koninkrijk in 2010 bepaalt artikel 12a van het Statuut dat een voorziening moet worden getroffen voor het behandelen van geschillen tussen het Koninkrijk (de facto Nederland) en de (Caribische) landen. Sindsdien is gediscussieerd over de vraag wíe de geschillen zou moeten beslechten, wélke zaken voor geschilbeslechting in aanmerking komen en óf de geschillenbeslechter een bindende uitspraak kan doen. Ook hier is sprake van een lange en complexe voorgeschiedenis én van een eerder gestrand voorstel van Rijkswet. Recentelijk werd een nieuw hoofdstuk aan het verhaal toegevoegd. In september gebruikte de gevolmachtigde minister van Aruba zijn initiatiefrecht en maakte een Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen bij de Tweede Kamer aanhangig. Of eigenlijk deed de minister-president van Aruba dit, bij ‘ontstentenis van de gevolmachtigde minister’. Hoe het ook zij, voor zover de auteur heeft kunnen nagaan is het de eerste keer dat van dit initiatiefrecht gebruik is gemaakt.

De Cariben en de verkiezingen: hoe zat het ook alweer?

De medewetgevende taak van de Tweede Kamerleden strekt zich uit tot de Caribische openbare lichamen. Daar waar het rijkswetten betreft die gelden voor de Caribische landen strekt die taak zich dus ook uit tot de Caribische landen.  Alle reden om te bezien wat de politieke partijen over het Caribische deel van het Koninkrijk te zeggen hebben. Hieronder volgt een bloemlezing, waarbij ik mij beperkt tot de partijen die nu zitting hebben in de Tweede Kamer.

Eerst een geheugensteuntje: In Bonaire, Sint Eustatius en Saba gelden uiteraard dezelfde regels voor kiesgerechtigdheid als in Europees Nederland. Inwoners van de openbare lichamen zijn dan ook stemgerechtigd als zij 18 jaar of ouder zijn, de Nederlandse nationaliteit hebben en niet zijn uitgesloten van het kiesrecht.

Voor Nederlanders in Aruba, Curaçao en Sint Maarten gelden andere regels. Zij mogen alleen stemmen als zij minimaal tien jaar in Nederland hebben gewoond of als zij (of iemand met wie zij een gemeenschappelijk huishouden voeren) in de Nederlandse openbare dienst in de Caribische landen werken. En dat is opmerkelijk, aangezien de Tweede Kamer dus besluit over zaken die het Koninkrijk en al zijn burgers aangaan. Het Statuut voor het Koninkrijk voorziet erin dat Caribische vertegenwoordigers kunnen deelnemen aan de beraadslagingen in de Tweede Kamer, maar zij hebben geen stemrecht. Dit gebrek aan representatie wordt  als een democratisch deficit ervaren.

Geopolitiek en defensie

Wat valt op als we een blik werpen op de verkiezingsprogramma’s? Meerdere partijen bespreken de Caribische delen van het Koninkrijk in de context van defensie en geopolitiek, onderwerpen die sowieso hoog op de politieke agenda zijn komen te staan. Dat het Caribische deel van het Koninkrijk expliciet aan de orde komt is niet verwonderlijk. Internationale betrekkingen en defensie zijn immers Koninkrijksaangelegenheden. Daarbij komt dat de afstand tussen Aruba en Venezuela ongeveer overeenkomt met die tussen Amsterdam en Alkmaar. Onrust in dat land heeft dan ook effect op met name de benedenwindse eilanden (Aruba, Curaçao en Bonaire). Aruba en Curaçao staan bovenaan de lijst van landen met de meeste vluchtelingen in verhouding tot het inwoneraantal (cijfers over 2013-2023) . Het gaat hier met name om Venezolaanse vluchtelingen. De recent opgelaaide spanningen tussen Venezuela en de Verenigde Staten worden op de eilanden dan ook met argusogen gevolgd.

Partijen vragen aandacht voor de geopolitieke spanningen (ChristenUnie) en benadrukken het belang van een sterke militaire presentie in het Caribische deel van het Koninkrijk (CDA, VVD). De BBB is het meest uitgesproken. Nederland zou moeten erkennen, zo stelt het programma ‘dat het, mede gezien de geografische nabijheid van Caribisch Nederland tot Venezuela, een bijzondere verantwoordelijkheid heeft om bij te dragen aan de afschrikking van de agressieve socialistische dictatuur in dat land en om stabiliteit en veiligheid in de regio te bevorderen.’ JA21 wijdt in het verkiezingsprogramma één zinnetje aan het Caribische deel van het Koninkrijk en stelt daarin de defensie van het grondgebied centraal: “De veiligheid van de Koninkrijkseilanden in de Caribische zee moet Nederland zelfstandig kunnen garanderen.” Met Nederland wordt in dit verband ongetwijfeld het Koninkrijk bedoeld.

Innovatie van het Koninkrijk

In 2023 stelden meerdere partijen wezenlijke wijzigingen voor van het Statuut (dat 15 december jl. 70 jaar bestond). Het democratisch deficit moest worden aangepakt, evenwichtige besluitvorming in de Rijksministerraad (RMR) bevorderd en een geschillenregeling moest er nu toch eindelijk komen. Opvallend genoeg doen meerdere partijen op dit punt een stapje terug. D66 wilde in 2023 nog ‘ruimte geven aan de proportionele stem van de Caribische landen in de Tweede Kamer’ en zette in op een geschillenregeling. In het voorliggende verkiezingsprogramma komt geen van beide voorstellen terug. Wel zet de partij nog steeds in op het schrappen van de registratieverplichting die geldt voor Nederlanders in de Caribische landen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De BBB pleitte in 2023 nog voor het terugdringen van het democratisch deficit door rijkswetten in de Staten (parlementen) van de verschillende landen te laten behandelen en evenwichtige besluitvorming in de RMR te bewerkstelligen. Dergelijke voorstellen worden in 2025 niet gedaan. Daar waar de SGP in 2023 met een vrij gedetailleerd voorstel voor een geschillenregeling kwam, wordt er in het huidige programma niet meer over gesproken.

Toch zijn er nog steeds partijen die ruimte zien voor een verdere ontwikkeling van de Koninkrijksstructuur. NSC pleit voor het eerst voor een geschillenregeling. De ChristenUnie wil, net als in 2023, dat Nederland met de Caribische landen in overleg gaat om het democratisch deficit op te lossen. In het verkiezingsprogramma van GroenLinks-PvdA komt, in tegenstelling tot 2023, de geschillenregeling en het afschaffen van de registratieplicht bij Europese verkiezingen niet terug. Wel pleit de partij ervoor dat de Nederlanders in de Caribische landen stemrecht krijgen voor de Tweede Kamer. Hiermee volgt de partij de Afdeling advisering van de Raad van State, die in haar advies in het kader van 70 jaar Statuut hetzelfde bepleitte. GroenLinks-PvdA stelt ook voor de Nederlanders in de Caribische landen invloed te laten uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer, al blijft onduidelijk hoe die invloed eruit zou moeten zien.

De Koninkrijksparagraaf van de VVD baart enig opzien. Niet met het voorstel het uittredingsrecht van de Caribische delen van het Koninkrijk in Statuut en Grondwet te expliciteren. Dat voorstel van Rijkswet (aanhangig gemaakt door toenmalig VVD-Kamerlid Bosman) ligt sinds 2019 stof te verzamelen in de Tweede Kamer. In dit geval is vooral interessant wat er in de Koninkrijksparagraaf ontbreekt. De VVD wenste decennialang eisen te stellen aan de vestiging van Caribische Nederlanders in Nederland. Dit stond sinds begin deze eeuw in ieder verkiezingsprogramma met een Koninkrijksparagraaf (2002, 2012, 2017, 2021. In het verkiezingsprogramma van 2010 ging de korte Koninkrijksparagraaf enkel over de ophanden zijnde staatkundige hervorming). In het voorliggende verkiezingsprogramma ontbreekt deze passage.

Caribisch Nederland

Twee jaar geleden schreef ik dat de politieke partijen in de loop der jaren meer aandacht zijn gaan besteden aan Caribisch Nederland. De tijd dat de Caribische paragraaf enkel bestond uit de ietwat obligate constatering dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba ‘erbij horen’, ligt achter ons. Al zijn er nog altijd partijen die geen aandacht besteden aan de openbare lichamen (PVV), of die enkel spreken over het Koninkrijk in het algemeen, zonder onderscheid te maken tussen de autonome landen en Caribisch Nederland (Forum voor Democratie, JA21). De overige partijen komen met tamelijk specifieke voorstellen. Van de invoering van de Wet BIBOB in Caribisch Nederland (VVD), tot het onderzoeken van de mogelijkheid van een directe, hoogwaardige kabelverbinding tussen Europees en Caribisch Nederland (BBB) en van het bouwen van meer sociale huurwoningen (ChristenUnie), tot het bevorderen van de culturele sector (Volt).

Belangrijkste onderwerpen voor Caribisch Nederland blijven bestaanszekerheid en de leefomstandigheden op de eilanden. Sinds de vorige verkiezingen is op dit terrein wel het één en ander veranderd. Minimumloon, kinderbijslag, onderstand (bijstand) en AOV (ouderdomspensioen) zijn verhoogd. Maar er blijven zorgen. De kosten van het levensonderhoud zijn hoog (aanmerkelijk hoger dan in Europees Nederland), waardoor mensen in de knel komen. Dit probleem staat op het netvlies van NSC, GroenLinks-PvdA, PvdD, D66, SP, ChristenUnie, Volt, Denk en de SGP. Zij stellen uiteenlopende maatregelen voor, de één wat concreter dan de ander. Ook op andere terreinen willen partijen werken aan de leefomstandigheden op de eilanden. D66 en CDA willen investeren in de (fysieke) infrastructuur. Ook is er aandacht voor natuur- en milieu op de eilanden (D66, GroenLinks-PvdA, SGP, ChristenUnie, PvdD, Volt) en de kwetsbaarheid van de eilanden voor klimaatverandering (NSC, GroenLinks-PvdA, PvdD, Denk, D66, Volt). De ChristenUnie en Volt vragen nog specifiek aandacht voor het probleem van afvalverwerking op Bonaire. Eind vorig jaar greep de (waarnemend) Rijksvertegenwoordiger in bij afvalverwerking Selibon wegens taakverwaarlozing door het Bestuurscollege. De rechter constateerde in februari dat de stap te vroeg gezet was. Sindsdien is het Bestuurscollege aan de slag met een verbeterplan, maar de problemen zijn nog niet opgelost.

Volt komt met het voorstel de Europeesrechtelijke status van de drie eilanden te veranderen. Momenteel behoren zij tot de ‘landen en gebieden overzee’ (LGO), waar (kort gezegd) het grootste deel van het Unierecht niet van toepassing is. Volt zou graag zien dat de eilanden gaan behoren tot de ultraperifere gebieden (UPG), alwaar het Unierecht in beginsel volledig van toepassing is. Op het eerste gezicht lijkt dit goed te passen bij de integratie van de drie eilanden in het Nederlandse staatsbestel, al zitten hier ook  haken en ogen aan. Een tussenweg zou het behoud van de LGO-status kunnen zijn, waarbij het Unierecht waar opportuun ‘vrijwillig geadopteerd’ wordt. Interessant genoeg stelt Volt dat de statuswijziging tot UPG zou leiden tot een ‘volwaardig staatsburgerschap’. Niet duidelijk is wat de partij hiermee bedoelt. Immers, ook inwoners van de LGO zijn erkend Unieburgers.

Conclusie

Het veld overziend lijkt er bij de partijen minder animo om in te zetten op wijziging van het Statuut of het op andere wijze ‘vernieuwen’ van de Koninkrijksrelaties. Wellicht dat het voorstel van Rijkswet inzake de geschillenregeling óf de nog komende gezamenlijke reactie op het spontaan advies van de Afdeling advisering in het kader van 70 jaar Statuut het debat over het Koninkrijk een nieuwe impuls geeft (al is de reactie op het advies van het kabinet van Nederland terughoudend te noemen). Voor wat betreft Caribisch Nederland lijken de politieke partijen afgelopen jaren een been bijgetrokken te hebben. Althans, voor zover het de verkiezingsprogramma’s betreft. Papier is echter geduldig. Het komt aan op échte politieke aandacht voor de specifieke uitdagingen van Caribisch Nederland. Een mooi voornemen voor de nieuwe Tweede Kamer én het nieuwe kabinet.