#4: Defensie, legitimiteit en staatsrecht: constitutionele vragen rondom het nieuwe coalitieakkoord

Het nieuwe coalitieakkoord is (voor Nederlandse begrippen) in recordtijd tot stand gekomen. Geen overbodige luxe, gelet op de geopolitieke- en veiligheidssituatie. In de periode tussen de verkiezingen en het sluiten van het akkoord heeft Nederland al weer twee grote crisissen ervaren. Na lange troepenopbouw werd in december 2025 door de Amerikanen een militaire actie in Venezuela uitgevoerd. Kort daarna verschoof de (militaire) aandacht naar Groenland. Binnen een maand tijd werd de Nederlandse en Europese veiligheidsarchitectuur stevig getest. Kijkend naar het revolutionaire ethos aan de overkant van de Atlantische oceaan, zal de luwte waar we nu in zitten waarschijnlijk niet lang duren.

Het coalitieakkoord weerspiegelt dit besef (gelukkig) ook. De ingezette lijn van investeringen in defensie wordt voortgezet. Op allerlei vlakken worden maatregelen getroffen om Nederlandse en Europese veiligheid te versterken. Het coalitieakkoord markeert een versnelling van veiligheidsbeleid — maar roept constitutionele vragen op over bevoegdheid, legitimiteit en Europese integratie.

Caribisch gebied

De verdediging van het Koninkrijk is een Koninkrijksaangelegenheid. Dat houdt in dat, al is er feitelijk alleen een Nederlandse krijgsmacht, deze een koninkrijksfunctie vervult en de verdediging van alle vier de landen van het Koninkrijk dient. In het coalitieakkoord wordt deze verplichting ook genoemd. De partijen streven naar een ‘geloofwaardige militaire aanwezigheid’ in het Caribisch deel van het Koninkrijk. Zonder meer is het expliciet benoemen hiervan ingegeven door de gebeurtenissen in Venezuela, op korte afstand van de landen Curaçao en Aruba en het openbaar lichaam Bonaire. De kwalificatie “geloofwaardig” is des te meer relevant, omdat dat de verplichting tot wederzijdse bijstand van artikel 5 van het NAVO-verdrag geografisch niet op deze landen van toepassing is.

Begroting

Op 1 januari 2026 is de Wet financiële defensieverplichtingen (Wfd) in werking getreden. Deze wet verplicht tot het besteden van minimaal 2% van het BNP aan defensie. Op de NAVO-top 2025 in Den Haag is in NAVO-verband een nieuwe norm overeengekomen: 5%, waarvan 3,5% aan defensie en 1,5% aan de bescherming van infrastructuur, weerbaarheid, innovatie en cyberveiligheid. Hoewel de Wfd dus een ondergrens vastlegt, wordt in het coalitieakkoord de ambitie uitgesproken om de 3,5% niet alleen te gaan halen, maar ook wettelijk vast te leggen. Die ambitie vraagt dus een wijziging van de Wfd.

Zoals we in onze blog over de verkiezingsprogramma’s al aangaven, blijft de vraag hoe het extra geld uitgegeven gaat worden. Het coalitieakkoord is hier relatief beknopt over. Juridisch zijn wel enkele kaders te schetsen, zoals artikel 3 lid 1 sub a van het Statuut, en artikel 97 lid 1 Grondwet. Deze bepalingen constitueren de krijgsmacht en bevatten de doelomschrijving (waaronder de verdedigingstaak), maar blijven daarbij echter algemeen, vatbaar voor meerdere interpretaties en met name gericht op inzet. Waar de budgetten op geprioriteerd moeten worden blijkt daarom uit deze plannen nog niet concreet. Voortdurend debat over deze kaders blijft daarom van belang in het licht van snel wijzigende geopolitieke ontwikkelingen.

Nationale veiligheid

Defensie is al lang niet meer een zaak van (alleen maar) internationale veiligheid. Het coalitieakkoord erkent: ”Nederland  moet verdedigd worden tegen een veelheid aan bedreigingen”. Door deze ontwikkeling wordt de krijgsmacht steeds meer een (centrale) veiligheidspartner: niet alleen voor territoriale veiligheid, maar juist ook in ondersteuning aan civiele autoriteiten. In het nationale domein wordt de krijgsmacht dus steeds zichtbaarder: enerzijds om veiligheid door daadwerkelijke inzet te garanderen, anderzijds om intensiever en omvangrijker gereed te stellen voor mogelijke inzet.

Door de coalitie wordt de ambitie uitgesproken om de Wet op de defensiegereedheid (Wodg), aanhangig gemaakt voor advies bij de Raad van State,  zo snel mogelijk in werking te laten treden. Daarnaast blijft ingezet worden op uitzonderingen in EU-regelgeving via de zogeheten defensie-Omnibus. Dit alles brengt de civiel-militaire interactie in het publieke domein meer naar voren, wat in het coalitieakkoord al concreet wordt met de ingebruikname van Lelystad Airport als luchtmachtbasis met civiel medegebruik.

Daaraan gelinkt is de keuze om de onderhoudsopgave van bruggen, tunnels, spoorwegen en sluizen binnen de beschikbare middelen voorrang te verlenen, waarbij een directe link wordt gelegd met dual-use door defensie. Dit kan defensie ten dienste zijn bij de eigen gereedstelling, maar ook als gastheer voor bondgenoten (Host Nation Support). Zo zijn Nederlandse havens cruciaal voor de doorvoer van militair materieel. Binnen het EU Military Mobility-project (Permanently Structured Cooperation, PESCO), wordt al langer gewerkt aan harmonisatie van militair vervoer. Ook kan deze ambitie gezien worden in het licht van de al eerder genoemde 1,5% die uit de NAVO-norm vloeit.

Ten slotte wordt, in het kader van nationale veiligheid, aanpassing van wetgeving op het gebied van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten versneld, waarbij aangegeven wordt dat de wetgeving zodanig techniekneutraal dient te zijn dat toekomstige technologische ontwikkelingen niet per definitie tot nieuwe wetgeving hoeft te leiden, en wendbaar en effectief optreden mogelijk moet maken.

Oekraïne

De coalitiepartijen geven aan dat Oekraïne op een ‘onomkeerbaar pad’ naar NAVO- en EU-lidmaatschap is. In de basis blijven dit politieke keuzes. Toch zijn er ook relevante juridische aspecten te benoemen. Lidmaatschap van de EU is normaliter gebonden aan de vereisten van artikel 49 VEU en de zogenaamde ’Kopenhagen-criteria’. Dit zijn in 1993 vastgestelde criteria waaraan potentiële EU-lidstaten moeten voldoen: stabiele democratische instellingen; rechtsstaat; mensenrechten; functionerende markteconomie, overname van EU-wetgeving. Onder druk van de oorlog in Oekraïne worden echter ook andere ideeën opgeworpen. Zo wordt nagedacht of toetreding gefaseerd zou kunnen gebeuren, in plaats van op het moment dat alle integratie is voltooid. Of dit voorstel, wat aansluit bij het bredere concept van verschillende ‘sporen’ binnen de EU, juridisch en politiek haalbaar is, moet nog blijken. Met betrekking tot lidmaatschap van de NAVO staan niet zozeer eventuele procedurele aspecten op de voorgrond, maar wordt dit allereerst bepaald door (internationale) politieke commitment.

Europeanisering van Defensie

Het coalitieakkoord bepaalt dat Nederland toetreedt tot het Verdrag van Aken. De eerste vraag daarbij is, welk verdrag bedoeld wordt. In 2019 sloten Duitsland en Frankrijk namelijk onder deze naam een ‘Verdrag voor samenwerking en integratie’, wat onder meer zag op defensie, en wederzijdse veiligheidsgaranties, in de zin van bijvoorbeeld het NAVO-verdrag, bevatte. Hoewel in theorie denkbaar, is het gelet op het ontbreken van verdere context onwaarschijnlijk dat toetreding hiertoe bedoeld wordt: toetreding zou een strategische keuze impliceren voor Nederland, daarnaast bevat het verdrag geen bepaling over toetreding. Op basis van het zichtbare politieke debat is het meer waarschijnlijk dat het gaat om het ‘Verdrag inzake exportcontroles in het defensiedomein’. Hoewel in eerdere brieven aan de Kamer dit als het Verdrag van Aken is aangeduid, is het in Parijs gesloten. Het verdrag regelt gezamenlijke exportcontroles en kent momenteel Frankrijk, Duitsland, Spanje en sinds eind 2025 ook het Verenigd Koninkrijk als partijen. Dit verdrag geldt als een ontwikkeling naar uniformiteit op de Europese defensiemarkt.

De nieuwe minister van Buitenlandse zaken krijgt de taak om de veto’s in het EU-buitenland en veiligheidsbeleid af te schaffen. Hoewel eerder (ook door Nederlandse ministers) is opgeroepen om het Unanimiteitsvereiste af te schaffen, wilde kabinetten eerder slechts deelaspecten afschaffen (bijv. sanctiebeleid). Het is daarom de eerste keer dat deze wens is opgenomen in een coalitieakkoord.

In het coalitieakkoord wordt alleen gesproken over afschaffen van veto’s binnen het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Dit is het overkoepelende EU-kader voor externe actie, waarvan het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) een integraal deel is . Het is niet duidelijk of het de ambitie van de regering ook het EU-defensiebeleid betreft. Beide vergen overigens verdragswijziging, maar het defensiebeleid zal nog iets gevoeliger liggen dan het afschaffen van veto’s, omdat deze het geweldsmonopolie van de nationale overheid raakt. Als de besluitvorming over de Europese operaties geen veto’s meer kent, betekent dat concreet dat Nederland die missies niet langer kan tegenhouden. Dat roept vragen op over de democratische legitimatie van die besluiten. In het huidige model wordt die democratische legitimatie langs nationale lijnen verzorgd. Als die lijn deels wordt uitgehold, zal daar een sterkere Europese democratische legitimatie tegenover moeten staan. Op dit moment heeft het Europees Parlement, net als nationale parlementen, geen rol.

Op het vlak van de Europese defensiesamenwerking worden ook enkele nieuwe initiatieven genoemd. In een eerdere bijdrage benoemden we al de optie dat in EU verband bijvoorbeeld wapensystemen kunnen worden aangeschaft, die vervolgens beschikbaar zijn voor lidstaten om in te zetten. Het coalitieakkoord geeft aan dat “gebruikerspoules voor strategische capaciteiten” worden opgezet. Waarschijnlijk wordt met “capaciteiten” verwezen naar zowel wapensystemen als de zogenaamde ‘strategic enablers’: voor moderne oorlogsvoering cruciale middelen, zoals bijvoorbeeld militaire satellieten of militaire transportvliegtuigen. Interessant is daarnaast het voorstel om een intergouvernementeel Europees Defensiemechanisme (EDM) op te richten. Dit idee, al eerder besproken bij de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken, adresseert de versplintering en gebrekkige schaalgrootte van de huidige defensie-industrie. Het EDM, een verdragsorganisatie met vrijwillige toetreding, zou moeten leiden tot een institutie waarmee gezamenlijke aanschaf en ontwikkeling van strategische capaciteiten mogelijk wordt gemaakt.

Opmerkelijk is wat níet in het coalitieakkoord staat: het debat over een mogelijke Europese Veiligheidsraad (ESC), recent opnieuw aangezwengeld door commissaris Kubilius. Het voorstel beoogt een kleiner uitvoerend forum waarin lidstaten (en mogelijk ook het VK, Noorwegen en Oekraïne) sneller veiligheidsbesluiten kunnen voorbereiden. Institutioneel zou zo’n raad aansluiten bij de groeiende behoefte aan Europese executive capaciteit in crisissituaties. Tegelijk roept het staatsrechtelijke vragen op. Een ESC zou de facto agenda- en besluitvoorbereidende macht concentreren bij een beperkte groep lidstaten, zonder duidelijke verdragsbasis of parlementaire inbedding. Daarmee ontstaat spanning met de naoorlogse logica van Europese integratie — juist gericht op het temmen van grootmachtpolitiek — én met het beginsel van democratische legitimatie van militaire besluitvorming. De afwezigheid van dit debat in het coalitieakkoord onderstreept dat Europese defensie-integratie zich institutioneel sneller ontwikkelt dan de nationale constitutionele reflectie daarop.

Conclusie

Ondanks dat de val van kabinet-Schoof weinig oponthoud heeft veroorzaakt qua defensie, kan het nieuwe kabinet niet snel genoeg aantreden gezien de geopolitieke situatie. De komende tijd liggen ingrijpende keuzes voor.

Het coalitieakkoord bevat zoals verwacht omvangrijke financiële plannen voor defensie, en straalt daarmee ook urgentie uit. Concrete plannen zijn echter niet in grote mate te vinden.

Door de toegenomen dreiging is de centrale rol van Defensie in relatie tot nationale veiligheid, en daarmee het publieke domein, zichtbaarder dan ooit. Ook de taak met betrekking tot het Caribisch deel van het Koninkrijk wordt vaker benadrukt – dit brengt specifieke juridische vragen naar voren, bijvoorbeeld in de relatie tussen de landen en het Koninkrijk.

Op Europees vlak zijn de ambities groot. Steeds vaker lijkt pragmatisme een rol te spelen: politieke ideeën dienen daadwerkelijk effect te gaan genereren. Veel voorstellen zien bijvoorbeeld op het samenwerken met enkele ‘koplanden’, en geen algehele (verplichte) deelname – dat sluit aan bij het bekende idee van de ‘EU van verschillende snelheden’. Sterker nog: steeds vaker wordt samenwerking ook niet meer noodzakelijk gebonden aan de EU.

Te midden van deze initiatieven staan constitutionele kaders en democratische legitimiteit vaak niet op de voorgrond. De urgentie is groot, maar veiligheid laat zich uiteindelijk pas echt garanderen bij een voorspelbare en deugdelijke borging. In dat licht kan er met aandacht en interesse uitgekeken worden naar de constitutionele ontwikkelingen die volgen uit dit coalitieakkoord.

Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.