#3: Migratie

Wederom was migratie de aanleiding voor de val van het kabinet in 2025, net zoals in 2023, en bevatten de verkiezingsprogramma’s een groot aantal, deels disruptieve voorstellen. Een verschil is dat ditmaal nog voor de val van het kabinet wetsvoorstellen zijn ingediend, die – nog voor het nieuwe Europese asielstelsel op 12 juni 2026 van toepassing wordt – uitvoering en rechtspraak voor extra problemen zouden plaatsen. Inmiddels zijn die voorstellen door de Tweede Kamer aanvaard en bij de Eerste Kamer in behandeling: de Wet invoering tweestatusstelsel (36703) en de Asielnoodmaatregelenwet (36704). De uitkomst van de aanstaande verkiezingen zal van grote invloed zijn op wat er met de wetsvoorstellen (of mogelijk tegen die tijd aangenomen wetten) zal gebeuren. De verkiezingsprogramma’s geven meer of minder gedetailleerd aan wat van de diverse partijen in het onderhandelingsproces voor een nieuw kabinet kan worden verwacht. In deze bijdrage richten wij vooral de aandacht op de achtergronden van de huidige discussie.

De aandrang om tot scherpere asielwetgeving te komen heeft niet alleen te maken met de omvang van migratie naar Nederland. Straatcriminaliteit en overlast in stadswijken, aanhoudende tekorten aan woningen en verslechterde sociale cohesie leiden tot een verhitting van het politieke debat, ook al zijn de oorzaken zeer divers en zeker niet allemaal aan migratie gerelateerd. Ze omvatten naast misbruik van arbeidsmigratie en asiel ook de in het vorige decennium voltrokken bezuinigingen op volkshuisvesting en inkrimping van IND en COA. Door internationale ontwikkelingen veroorzaakte tendensen tot radicalisering hebben bijgedragen aan verder opgelopen spanningen in het debat omtrent migratie.

In het publieke debat en in het beleid van het kabinet-Schoof is tot nu toe veel meer aandacht uitgegaan naar asielmigratie dan naar arbeidsmigratie. In de verkiezingsprogramma’s van 2025 is op dit punt een kentering waarneembaar. Ook over arbeidsmigratie lopen de opvattingen echter sterk uiteen. BBB onderstreept vooral de behoefte aan arbeidsmigranten, terwijl  SP arbeidsmigratie als een vorm van moderne slavernij ziet die op en duur moet verdwijnen. De middenpartijen leggen  de nadruk op striktere regulering, die in de programma’s van CDA, D66 en GL/PvdA zeer specifiek wordt uitgewerkt. Op dit terrein bestaan ook door beter gebruik van het EU-recht nog veel mogelijkheden, zoals blijkt uit een recent themanummer van het Tijdschrift voor Asiel- & Migrantenrecht (2025, nr. 5/6).

De vreemdelingenwetgeving moet altijd een evenwicht vinden tussen twee concurrerende, maar bij verstandig beleid niet onverenigbare gezichtspunten: de maatschappelijke en bestuurlijke behoefte aan ordening van het migratiefenomeen (“grip”) en de bescherming van individuele rechten. Het eigenlijke onderwerp van die wetgeving is immers de vaststelling van de rechtstoestand van vreemdelingen. De juridische complexiteit daarvan weerspiegelt de veelheid van omstandigheden en levensgeschiedenissen die ertoe leiden dat niet-staatsburgers (EU-rechtelijk derdelanders) een verblijfsvergunning aanvragen. De met de uitvoering van die wet belaste instanties moeten met die complexe, deels Europese regelstructuur kunnen werken; daarom was het achterwege laten van een serieuze consultatie een van de kritiekpunten van de Afdeling advisering van de Raad van State op de genoemde wetsvoorstellen (zie ook de Raad voor de Rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten en de Commissie Meijers).

Bij de aanhangige herziening van de vreemdelingenwetgeving is – net als bij de voorbereiding van de nieuwe Europese wetgeving – de spanning tussen de twee gezichtspunten hoog opgelopen. Dat zal de komende tijd niet minder worden. Een in de Tweede Kamer aangenomen amendement op het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet stelt onrechtmatig verblijf tout court als misdrijf strafbaar, en dus ook (als medeplichtigheid) allerlei hulpverlening aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. De demissionaire minister van Asiel en Migratie, D. van Weel, bereidt inmiddels de indiening van een novelle voor, die tot 26 september 2025 ter internetconsultatie beschikbaar is. De strekking daarvan is deelnemingsvormen anders dan als pleger buiten de werking van de strafwet te brengen. Met deze novelle hoopt hij verwerping van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer te voorkomen.

De voorlichting door de Afdeling advisering van de Raad van State, die de aanleiding vormt voor de novelle, attendeert echter ook op het ongewone van de brede strafbaarstelling van onrechtmatig verblijf als zodanig. Al in 2013 had de Raad van State gewezen op de ongewenste effecten van een algemene strafbaarstelling zoals ‘het risico dat illegale vreemdelingen die slachtoffer zijn van uitbuiting en geweld door de criminalisering van onrechtmatig verblijf minder snel geneigd zullen zijn om dit te melden aan de politie, hetgeen de vervolging en opsporing van dergelijke misstanden zal bemoeilijken’ (2012–2013, 33 512, nr. 4, p. 8). Men zal dus bij de advisering over en behandeling van die novelle alsnog onder ogen moeten zien dat die brede strafbaarstelling niet alleen in strijd komt met jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU (El-Dridi, ECLI:EU:C:2011:268), maar ook de politie voor een ontwrichtende taak plaatst, waarbij etnisch profileren taboe dient te blijven. Er is nog geen actuele schatting van het aantal  onrechtmatig verblijvende vreemdelingen, maar afgaande op oudere cijfers zou het gaan om naar schatting tienduizenden personen in zeer uiteenlopende situaties wat betreft de afdwingbaarheid van vertrek.  De strafbaarstelling is bovendien ondoelmatig, omdat vreemdelingen die verwijderd kunnen worden, al in bewaring kunnen worden gesteld, terwijl andere vreemdelingen door een gevangenisstraf niet opeens verwijderbaar worden. In hun verkiezingsprogramma’s pleiten BBB, JA21, PVV en VVD desalniettemin voor de strafbaarstelling van onrechtmatig verblijf. Bovendien is een nieuwe Europese Terugkeerverordening op komst, waarbij een algemene strafbaarstelling niet aansluit.

De spanningen rond het onderwerp migratie zullen niet alleen bij de behandeling van de wetsvoorstellen in de Eerste Kamer voelbaar zijn, maar ook als een volgend kabinet moet worden gevormd door partijen die bij dit onderwerp tegenover elkaar hebben gestaan. Gelijktijdig moet de wetgeving ter uitvoering van het EU-asiel- en migratiepact worden voorbereid. Over de verenigbaarheid van de wetswijzigingen met hoger recht – EU-recht en verdragen – zal worden geprocedeerd, wat op zichzelf normaal is, maar wel extra waarschijnlijk is nu men bij de opstelling van de wetsvoorstellen randen heeft opgezocht.

Om niet al te veel mee te gaan met de waan van de dag, zeker nu deze blogreeks vaker dan eens in de vier jaar lijkt te verschijnen, gaan wij in deze blog niet puntsgewijs in op de aan migratie gerelateerde standpunten van de partijen. In plaats daarvan willen wij enkele van de voorzienbare problemen hier preciseren.

Tijdelijke asielvergunningen

Er worden alleen nog tijdelijke asielvergunningen verleend. Dit zal na invoering van het tweestatusstelsel ook voor verdragsvluchtelingen gelden. Het Geneefse Vluchtelingenverdrag, waaraan Nederland direct en via artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is gebonden, vereist dat verdragsvluchtelingen zo snel mogelijk een stabiele nieuwe toekomst kunnen opbouwen en de nationaliteit van het land dat ze beschermt, kunnen verwerven. Een permanente verblijfsvergunning is echter nodig voor verkrijging van het Nederlanderschap. Hoewel erkende vluchtelingen na vijf jaar rechtmatig verblijf aanspraak kunnen maken op een vergunning als EU-langdurig ingezetene, levert dit naar ons inzicht geen equivalente duurzame status op als een verblijfsvergunning asiel onbepaalde tijd. Bovendien wordt een alleenstaande minderjarige vluchteling in het bijzonder getroffen door deze maatregel. Voor de EU-langdurig ingezetenestatus geldt immers een inkomenseis. De minderjarige kan daar niet aan voldoen. Dit geldt ook voor iemand die net meerderjarig is en studeert. Tot slot levert het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd, ook een hogere werkdruk op voor de nu reeds overbelaste IND, die de asielvergunningen iedere paar jaar opnieuw zal moeten beoordelen. Daarop had de Adviesraad migratie al begin dit jaar gewezen.

Onmiddellijke inwerkingtreding

Het is niet te rechtvaardigen dat er geen overgangsrecht is en dat de nieuwe asielwetten onmiddellijk ingaan. Dit geldt zeker in combinatie met de huidige lange beslistermijnen voor asiel- en nareiszaken, én het feit dat procederen geen zin heeft bij het verkrijgen van een b-status totdat de nieuwe asielwetten zijn ingevoerd (zie ook de informatie over het beoogde tweestatusstelsel). Dit wringt temeer nu de procedures ter verkrijging van asiel veel langer duren dan de Europeesrechtelijk toegelaten maximumperiode van zes maanden (vgl. ECLI:EU:C:2025:326).

Nareis

Wij voorzien ook dat de restricties op nareis bij b-status op gespannen voet komt te staan met artikel 8 EVRM. Dat uit zich in het nieuw in te voegen artikel 29a van de Vreemdelingenwet, waarin wordt bepaald dat de subsidiair beschermde twee jaar moet wachten voordat gezinshereniging – met een beperktere kring van gezinsleden –  is toegestaan, dat de vreemdeling aan een bepaalde inkomenseis moet voldoen, en dat hij beschikt over huisvesting. De culminatie van deze drie eisen lijken ons niet doelmatig, nu algemeen wordt aangenomen dat gezinshereniging leidt tot een vlottere integratie.

Bovendien raakt dit mensen die niet wettig gehuwd zijn in het land van herkomst, zoals volgens het recht van veel landen LHBTIQ+-koppels het geval is. Naar ons idee zal dit zowel voor de a-status (vluchtelingen met individuele vervolgingsgrond) als voor de b-status (subsidiaire bescherming voor mensen die vluchten voor algemeen geweld) gaan spelen. Hoewel partijen als VVD, CDA en NSC de rechten van LHBTIQ+ wel in hun verkiezingsprogramma hebben opgenomen, worden die rechten niet doorgetrokken naar het familieleven van niet-heteroseksuele stellen die recht op internationale bescherming hebben.

Humaniteit en rechtszekerheid

Wij hebben er al op gewezen dat de Tweede Kamer een door het kabinet ontraden amendement, dat strafbaarstelling van onrechtmatig verblijf en hulp daarbij beoogt, heeft aangenomen. Dat ging ook Kamerleden die niet geheel afwijzend stonden tegenover de voorgestelde Asielnoodmaatregelenwet te ver: geen ruimte laten voor hulp aan mensen die zijn vastgelopen in een systeem, is inhumaan. Het besef hiervan moet echter ook leiden tot vragen over het systeem zelf, zoals – te laat – na het Toeslagenschandaal is ontdekt. Als een systeem in zijn uitwerking disfunctioneel is of zelfs ondraaglijk, kan men het niet achteraf humaan maken door de spagaat van onrechtmatig verblijf te laten voortbestaan. Het streven naar (meer) “grip” op migratie behoort er niet toe te leiden dat mensen van wie erkend is dat zij bescherming nodig hebben, langdurig in rechtsonzekerheid worden gelaten. Dat zij in staat worden gesteld weer grip te krijgen op hun eigen levenssituatie, moet een ijkpunt zijn van humaan migratiebeleid. Daarom doet men er goed aan om voorzichtig om te gaan met de mensenrechtenbescherming die, ook op buitenlanders, van toepassing is.

In weerwoord op het standpunt van JA21 en de VVD dat het EVRM moet worden aangepast om het terugkeerbeleid te vergemakkelijken, willen wij ervoor waken om de mensenrechtenbescherming (ook van insiders) overboord te gooien met het oog op het (meer) buitensluiten van outsiders zoals ongedocumenteerden. De bescherming die door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens onder meer op grond van artikel 3 EVRM wordt geboden, betreft altijd concrete situaties, terwijl de nationale wetgever voor de taak staat algemene regels te formuleren. Wellicht is dit een bezwaar van de one-size-fits-all asielstatus van de huidige wetgeving, maar dan moet men de oplossing zoeken in gedifferentieerde wetgeving, niet in het afzwakken van essentiële mensenrechtelijke waarborgen.

Met deze bijdrage hebben we enkele aanknopingspunten willen bieden om het evenwicht te hervinden tussen de twee relevante gezichtspunten van vreemdelingenwetgeving: dat van de maatschappelijke en bestuurlijke behoefte aan ordening en dat van de bescherming van individuele rechten. Uiteindelijk zijn die gezichtspunten met elkaar verbonden. Grenzen en de bescherming daarvan zijn deel van de rechtsorde, maar elke grens heeft een andere kant. Daarom kan goed migratiebeleid niet puur nationaal beleid zijn. In de eerste plaats omdat Nederland met de andere EU-lidstaten afspraken heeft gemaakt over migratiemanagement, die de komende jaren veel zullen vergen van de nationale wetgever en uitvoering. Veel zal bovendien afhangen van de ontwikkeling van de relaties van Nederland en de Europese Unie met landen van herkomst, zowel waar het gaat om bescherming van vluchtelingen – samen met de UNHCR – als waar het gaat om geordende arbeidsmigratie.