#11: De aanpak van de woningnood

Het thema woningbouw in de verschillende programma’s

Artikel 22, tweede lid, van de Grondwet luidt: bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. In alle verkiezingsprogramma’s wordt al dan niet met referte aan de grondwettelijke taak uitvoerig aandacht besteed aan de aanpak en de mogelijke oplossingen voor de woningnood.

Partijen zijn vrij eensgezind over de noodzaak dat op korte termijn vele duizenden woningen moeten worden gebouwd. Er zijn uiteraard verschillen over waar dat dan moet gebeuren. Ik som op: de BBB wil het boerenland beschermen en woningbouw in buurtschappen, aan de rand van dorpen en steden mogelijk maken. Het CDA wil het principe van straatje erbij uitbreiden tot buurtje erbij en wijkje erbij. De ChristenUnie zet in op binnenstedelijke verdichting, een buurtje erbij in dorpen en grote nieuwbouwlocaties buiten dorpen en steden, waarbij risicovolle gebieden worden vermeden. DENK wil dat een minister van volkshuisvesting de bevoegdheid krijgt om bindend nieuwe woningbouwlocaties te kunnen aanwijzen en wil maximaal inzetten op het ombouwen van kantoorpanden of andere gebouwen naar woningen. D66 wil tien nieuwe steden bouwen. FvD wil bouwen met oog voor schoonheid en menselijke maat, zonder natuur of landbouwgrond op te offeren. GroenLinks-PvdA wil landbouwgrond, verloederde bedrijventerreinen, leegstaande binnenstedelijke locaties en grond van ontwikkelaars die jarenlang niet ontwikkelen bestemmen voor woningbouw. Ook worden kansen gezien op onder andere de locatie van de luchthaven bij Rotterdam, grootschalige woningbouw of nieuwe steden in de Brabantse stedenrij en tussen Almere en Amsterdam. JA21 stelt voor om met een nieuwe nota Ruimte nieuwe locaties voor woningbouw aan te wijzen, zet in op het benutten van de huidige vastgoedvoorraad door het optoppen, transformeren en splitsen van gebouwen en woningen en noemt ook het idee van een straatje erbij. NSC pleit ervoor dat er grote nieuwbouwlocaties komen rond de middelgrote en grote steden, dat in dorpen en kernen gebouwd wordt voor de lokale behoefte en dat aan de randen barrières worden weggenomen om een straatje erbij te kunnen realiseren. De PvdD ziet ruimte voor woningen, door een krimp met 75% van het aantal dieren in de veehouderij, waarmee de stikstofcrisis wordt opgelost en er veel landbouwgrond en agrarische bebouwing vrijkomt. Zij stelt verder voor dat bestaande bebouwing slimmer wordt benut en gebouwd wordt aan de rand van bestaande woonkernen. De PVV wil dat er binnenstedelijk beter gebruik van de ruimte wordt gemaakt en dat er buitenstedelijk meer nieuwe, grootschalige woningbouwlocaties komen, niet alleen straatjes erbij, maar ook hele buurten en wijken moet worden gerealiseerd. Het Mediapark in Hilversum wordt getransformeerd in een nieuwe woonwijk. De SGP wil dat niet alleen binnenstedelijk maar ook buitenstedelijk wordt gebouwd. De SP wil de woningnood aanpakken met nieuwbouw en door ombouw van leegstaande panden, splitsen, optoppen, terugkopen van te dure huurwoningen en het voorkomen van sloop. Volt schrijft dat door het beter benutten van bestaande bouw de woningvoorraad verder kan worden vergroot en stelt voor om TaTa Steel te sluiten om daar TaTa-stad te bouwen. VVD wil dat vanuit het Rijk dertig nieuwe grootschalige woonwijken worden aangewezen, dat er meer huizen aan de randen van steden of dorpen worden gebouwd, dat het eenvoudiger wordt om bestaande panden te splitsen in meerdere woningen en om leegstaande kantoren, winkels en scholen om te bouwen tot woningen.

Overeenkomsten en verschillen

Zowel het binnenstedelijk bouwen, opsplitsen van woningen, optoppen en ombouw van gebouwen tot woningen als de noodzaak van het hebben van nieuwe locaties, zo kunnen we wel stellen, wordt partijbreed gedeeld. Wat betreft die nieuwe locaties komen het straatje, buurtje en wijkje erbij, voor in verschillende programma’s. VVD en D66 spreken zelfs over grootschalige woonwijken respectievelijk tien nieuwe steden. Als het gaat om transformatie van vliegvelden, Media Park, Tata Steel, landbouwgronden in nieuwe woonwijken is er weinig eensgezindheid.

Er moet in ieder geval meer gebouwd worden dan de laatste jaren is gebeurd. De lat wordt door verschillende partijen op 100.000 woningen per jaar gelegd. Om dat te halen moet duidelijk worden wat de oorzaken zijn dat er minder woningen worden gebouwd dan gewenst. Een rondje langs de velden levert al gauw een baaierd aan problemen op: geld, stikstof, te weinig personeel, knellende regelgeving, aftrek hypotheekrente, geen geschikte bouwgrond, taken van woningbouwcorporaties etc. Door een groot aantal partijen – waaronder ChristenUnie, CDA, BBB en VVD – wordt (complexe) regelgeving als belemmerend ervaren. GroenLinks-PvdA komt direct al met het voorstel voor een Wet versnelling woningbouw. En ook door D66 is reeds een Noodwoonwet aangekondigd, de ChristenUnie wil vergunningprocedures versimpelen, VVD en BBB zien een oplossing in het aanscherpen of schrappen van regels onder verwijzing naar de voorstellen van de Adviesgroep STOER (Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving). De meeste problemen worden gezien in de ruimtelijke ordeningswetgeving en de bezwaar- en beroepsprocedures (Omgevingswet).

De noodzaak van een wet

Is het verstandig nu al te schermen met de noodzaak van wetgeving? De in 1991 verschenen nota Zicht op wetgeving was gericht op de verbetering van de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsbeleid. Ter uitwerking daarvan zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving verschenen. Een belangrijke aanwijzing is Ar 2.2 waarin staat dat tot “het tot stand brengen van een regeling alleen wordt besloten indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan.”

Het moet met andere woorden, om bij het thema van dit blog te blijven, duidelijk worden dat de divergentie tussen norm (100.000) en feit (<80.000) met een wettelijke regeling kan worden opgelost. Goed om daarbij te beseffen is dat met juridische oplossingen geen feitelijke problemen – gebrek aan geld, te veel stikstof, te weinig personeel en kennis, te weinig bouwmaterialen, onvoldoende geschikte grond, etc. – kunnen worden aangepakt.

De politieke werkelijkheid is anders dan de vermelde Ar 2.2 het wil. Het komt regelmatig voor dat een minister zonder onderzoek naar de noodzaak van een regeling, zijn idee al naar buiten brengt, en zelfs wetgeving entameert Het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting (Wvrv) is daar een “mooi” voorbeeld van. Het is nuttig om kennis te nemen van de incidenten die zich bij de behandeling van dat wetsvoorstel hebben voorgedaan in de interactie tussen minister/regering, parlement en de Afdeling advisering van de Raad van State (AARvS).

Bij de analyse van de gang van zaken (zie hieronder) neem ik een rechtsstatelijk perspectief. Daarbij zie ik als een belangrijk onderdeel van de rechtsstaat dat bij de totstandkoming van wetten en algemene maatregelen van bestuur de verschillende instituties ieder een eigen grondwettelijke hoofdrol hebben en dat er aandacht, begrip en respect is voor ieders rol. Met die invulling wil ik de aandacht vestigen op de weinig rechtsstatelijke gang van zaken rond de behandeling van dat wetsvoorstel.

Inhoud en TK-behandeling van het wetsvoorstel

De ministerraad (kabinet-Rutte IV) stuurde het wetsvoorstel op 18 juli 2023 naar de AARvS. Op 22 november 2023 bracht de AARvS haar advies uit. Het dictum C was het gevolg van de opgenomen bestuursprocesrechtelijke versnellingsmaatregelen, onder meer vanwege de onvoldoende onderbouwing van het afwijken van de Awb-hoofdregel van beroep in twee instanties. In haar nader rapport (1 maart 2024) gaf de regering echter aan te willen volhouden aan alle versnellingsmaatregelen. Op 6 maart 2024 werd het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer (TK) aangeboden.

Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel – dat onder meer een wijziging van de Omgevingswet bevatte – bevat enerzijds een systeem van sturing op verplichte volkshuisvestingsprogramma’s, te schrijven door alle gemeenten en provincies en anderzijds een aantal bestuursprocesrechtelijk versnellingsmaatregelen, waaronder de mogelijkheid om de behandeling van beroepen tegen onder meer woningbouwzaken in eerste en hoogste aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) te beleggen en haar op termijn te zetten voor het doen van uitspraak.  De memorie van toelichting is vrij summier over waarom de wet nodig is voor de aanpak van de woningnood. Het persbericht waarin de ABRvS aangaf dat zij besloten had om voorrang te verlenen aan de behandeling van woningbouwprojecten was geen reden voor een nota van wijziging om de versnellingsvoorstellen waaronder de rechterlijke termijnstelling uit het wetsvoorstel te halen. Toen met de tweede nota van wijziging duidelijk werd dat je eigenlijk geen regie kunt voeren via beleidsdocumenten, was ook dat geen reden om dat onderdeel uit het wetsvoorstel te halen. Er bleek geen ruimte te zijn voor een gedachtewisseling tussen regering en kamer of delen van de wet nog wel nodig waren. Bijsturing is niet meer mogelijk. Dat werpt een duister licht op de rol van het parlement als medewetgever.

Op 1 juli werd een groot aantal amendementen aangenomen (zie hieronder). Op 3 juli 2025 werd het voorstel aanvaard.

Amendering van het wetsvoorstel met niet daarop betrekking hebbende amendementen

De plenaire behandeling van het wetsvoorstel vond plaats op 25 juni 2025. Twee dagen eerder had minister Keijzer in een brief van 23 juni aangegeven vrijwel alle voorstellen opgenomen in een conceptversie van het eindrapport van de Adviesgroep STOER te willen uitvoeren. Daarmee heeft zij ervoor gezorgd dat TK-leden op 25 juni een aantal STOER-amendementen hebben ingediend, waarvan de meeste geen enkele relatie met de inhoud van het wetsvoorstel hebben en bovendien niet uitvoerbaar zijn. Eerst op 10 juli 2025 is de minister het eindrapport STOER aangeboden, de kabinetsreactie verscheen op 10 oktober jl. Door de amendering zijn de wijzigingen van Omgevingswet en Algemene wet bestuursrecht toegevoegd aan het wetsvoorstel en zullen zij zonder dat TK of AARvS daar nog iets van kunnen vinden, in werking treden zodra het voorstel van de Wvrv ook door de Eerste Kamer (EK) wordt aangenomen.

Novelle en EK-behandeling van het wetsvoorstel

De EK heeft op 11 juli de minister geschreven dat zij het wenselijk acht dat de AARvS advies of voorlichting verstrekt vanwege zorg over de rechtmatigheid en uitvoerbaarheid van een drietal ontraden amendementen. De minister reageerde bij brief van 26 augustus dat zij geen nieuwe inzichten verwachtte van de AARvS en stelde de EK voor het wetsvoorstel aan te nemen om vervolgens te bezien welke artikelen dan nog niet in werking zouden treden. Wat betreft het  amendement over een verbod op urgentie aan vreemdelingen aan wie een verblijfsvergunning is verleend, schreef zij toen reparatiemogelijkheden te zien bij het voorstel voor de Wet nieuwe regels inzake huisvesting vergunninghouders, dat op dat moment nog om advies bij de AARvS lag.

Bij brief van 9 september schreef de minister dat zij toch besloten had om de novelleprocedure te starten om een aantal wetteksten uit het gewijzigd voorstel van wet te halen of te repareren. Het amendement over het verbod op urgentie aan vreemdelingen aan wie een verblijfsvergunning is verleend, zal eruit gehaald worden. De ontwerp-novelle is inmiddels in consultatie gebracht. De novelle is echter beperkt tot een drietal al eerder door de minister ontraden amendementen. De STOER-amendementen (wijzigingen van Awb en Omgevingswet) blijven onderdeel van het gewijzigd voorstel van wet.

Op 22 september is het voorstel voor de Wet nieuwe regels inzake huisvesting vergunninghouders voorzien van het dictum D, hetgeen betekent dat de AARvS ernstige bezwaren tegen het voorstel heeft en adviseert om het niet bij de TK in te dienen. Minister Keijzer heeft diezelfde dag gereageerd en gezegd het voorstel toch aan de TK aan te zullen bieden. Op 4 oktober is het wetsvoorstel de TK toegezonden.

Enkele conclusies

Als zonder onderzoek naar de noodzaak van een wettelijke regeling de TK een wetsvoorstel wordt toegezonden, is de kans groot dat daar een zwaar dictum aan wordt verbonden. Een zwaar dictum geeft aan dat er iets grondig mis is met het wetsvoorstel. Het is raadzaam om daar je voordeel mee te doen en het niet via het nader rapport weg te schrijven.

Minister Faber zorgde voor ophef door al voordat de AARvS-adviezen over de asielwetten bekend waren te zeggen “het advies is niet bindend, ik kan ermee doen wat ik wil”. Maar de reactie van minister Keijzer om te laten optekenen dat ze gewoon door wil gaan met een wetsvoorstel dat door AARvS in strijd met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel werd gezien, is in wezen niet anders. De brief van 26 augustus waarin zij de EK voorstelde om omwille van de tijd het wetsvoorstel gewoon aan te nemen en vervolgens te bezien welke artikelen dan nog niet in werking zouden treden, verdient geen rechtsstatelijk applaus. Het komt erop neer dat de EK wordt gevraagd over haar (principiële) bezwaren heen te stappen, voor het wetsvoorstel te stemmen en dan als tegenprestatie bepaalde artikelen (nog) niet in werking te laten treden. Dat levert een weinig koninklijk besluit op.

Lessons learned?

– Het is verstandig dat in het regeerakkoord niet reeds wordt opgenomen dat er een wet komt; volstaan dient te worden met dat onderzocht zal worden of en welke regels het halen van de woningbouwambities zodanig in de weg staan dat een wettelijke regeling noodzakelijk is.

– Een goede onderbouwing van de noodzaak van wetgeving is nodig om te voorkomen dat de nog niet voltooide geschiedenis met de Wvrv zich zal gaan herhalen.

– Met een goede onderbouwing van het wetsvoorstel is de kans klein dat daar een zwaar dictum aan wordt verbonden, kan het parlement inhoudelijk medewetgever worden en worden de rechtsstatelijke verhoudingen tussen regering, Raad van State en parlement in ere gehouden.

– Bovendien, zo voeg ik toe, worden aldus maatschappelijke en politieke teleurstellingen voorkomen. Die kunnen we, zo veroorloof ik me te denken, niet gebruiken.