#10: Regeerakkoord 2026-2030: bouwen en wonen

In mijn vorige blog “De aanpak van de woningnood” heb ik op een rijtje gezet wat in de verschillende verkiezingsprogramma’s stond geschreven ten aanzien het bouwen van woningen. Wat de plannen van de huidige regeringspartijen betreft: D66 kwam met het voorstel om tien nieuwe steden te bouwen en kondigde de Noodwoonwet aan. De VVD wilde dat vanuit het Rijk dertig nieuwe grootschalige woonwijken worden aangewezen. De VVD wilde ook dat er meer huizen aan de randen van steden of dorpen worden gebouwd, en dat het makkelijker moet worden om bestaande panden te splitsen en om leegstaande gebouwen geschikt te maken voor bewoning. Het CDA stelde voor om het principe van ‘straatje erbij’ uit te breiden tot ‘buurtje erbij’ en ‘wijkje erbij’. CDA en VVD ervoeren complex geworden regelgeving als belemmerend. VVD wilde verder gaan met het aanscherpen of schrappen van regels. De meeste problemen werden gezien in de ruimtelijke ordeningswetgeving en de bezwaar- en beroepsprocedures.

De plannen van de regering

Gezien de urgentie van de thematiek, is niet verwonderlijk dat in het regeerakkoord een apart hoofdstuk is gewijd aan de bouwplannen van de nieuwe regering, die de aanpak van de woningnood zelfs als topprioriteit bestempelt.

Er komt een jaarlijkse Vereenvoudigingswet en uit het Besluit bouwwerken leefomgeving worden onnodige en kostbare bouweisen geschrapt. Verder wordt voorgesteld om in te grijpen in bezwaarprocedures en om bij meer besluiten rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) mogelijk te maken. Alvorens daarop in te gaan wil ik eerst een aantal algemene opmerkingen maken.

Ook deze regering komt al direct met de oplossing om regels te gaan veranderen en schrappen. Het is al jaren schering en inslag in politiek Den Haag dat niet wordt onderzocht of wetten wel een oplossing kunnen bieden voor het aan te pakken probleem. Het oplossend vermogen van een wettelijke regeling is klein en geheel afwezig als het probleem niet juridisch van aard is. Een ’mooi’ voorbeeld is het voorstel Wet versterking regie volkshuisvesting (Wvrv): er is een woningtekort, we moeten jaarlijks 100.000 duizenden woningen bouwen en dus komt er een wet. Wie de moeite neemt om zich te verdiepen in de naar voren gebrachte verklaringen waarom er jaarlijks geen 100.000 woningen worden gebouwd  – stikstof, gebrek aan personeel, netcongestie, dure grond, geopolitieke ontwikkelingen, aftrek hypotheekrente, verdienmodel van woningcorporaties, ga zo maar door – , zal zich terecht afvragen wat het oplossend vermogen is voor al die niet of weinig juridische problemen die de Wvrv moet oplossen. Maar ook als het probleem wel juridisch is of lijkt, is het de vraag of wijzigen of schrappen van wet- en regelgeving de aangewezen weg is. Vaak – zo wil ik hieronder laten zien bij de voorstellen om in te grijpen in de bezwaarprocedure – kan met een informele aanpak meer versnelling van de procedure worden bereikt.

De regering wil vanaf dag één aan de slag. Maar omdat het lijkt alsof voor alle plannen aanpassing van regelgeving nodig is en gezien de tijd die nodig is om wetten of algemene maatregelen van bestuur te wijzigen, is niet duidelijk wat er dan op die eerste dag is gebeurd.

Schrappen in bezwaarprocedures

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat beroep eerst kan worden ingesteld nadat bezwaar is gemaakt. Op die regel zijn enkele uitzonderingen die zijn opgesomd in de Regeling rechtstreeks beroep, een bijlage bij de Awb.

Het is overigens de vraag of de regering daadwerkelijk wil gaan schrappen in bezwaarprocedures door de Awb te wijzigen. Meer aannemelijk is – maar daar hoeft de wet niet voor te worden gewijzigd – dat de regering vooral wil voorkomen dat woningbouwprojecten door talloze bezwaarprocedures worden stilgelegd. Regelmatig halen berichten het nieuws waarin de komst van nieuwe woningen wordt tegengehouden door bezwaarmakers. Vorig jaar werd bekend dat een echtpaar bijna honderd bezwaarprocedures had opgestart tegen de grootschalige gebiedsontwikkeling Weespersluis. Met het indienen van een bezwaar wordt het bestuursorgaan (veelal het college van burgemeester en wethouders) gevraagd om naar aanleiding van het bezwaar zijn primaire besluit te heroverwegen, maar in de praktijk wordt het indienen van bezwaar ook gebruikt puur om de bouw te vertragen of te doen afblazen. Zo lijkt het er ook bij het project Weespersluis op dat het echtpaar niet zozeer uit is op een heroverweging van de verschillende besluiten, maar vooral mordicus tegen de te bouwen woonwijk is.

Vertraging in de bouw kan grote (ook financiële) gevolgen hebben voor met name de toekomstige bewoners. Het is dan zaak dat het gemeentelijk apparaat is ingericht op het snel en zorgvuldig reageren op de ingekomen bezwaren. Het bestuursorgaan behoort te beslissen binnen zes of – indien een adviescommissie is ingesteld – binnen twaalf weken na afloop van de termijn voor het indienen van bezwaren. Het komt geregeld voor dat ook na een verdaging van die termijnen met de toegestane extra zes weken er nog steeds geen beslissing op bezwaar is vastgesteld. Het is dan nuttig om te achterhalen of dat het gevolg is van de inhoud van de bezwaren of dat het uitblijven te wijten is aan de gemeentelijke werkwijze (en de beschikbare medewerkers).

Het kan verder nuttig zijn om voor het formele ‘horen’ contact te zoeken met de indiener van het bezwaarschrift om te onderzoeken waar precies de pijn zit en of het probleem op een andere manier kan worden opgelost. Het gebeurt regelmatig dat na dat contact het bezwaar wordt ingetrokken.

Er is geen wettelijk beletsel om kennelijk ongegronde bezwaren per kerende post af te doen. Verder dient een gemeente terughoudend te zijn bij het inschakelen van een adviescommissie. In de praktijk wordt veelvuldig een adviescommissie bijeengeroepen om – zo lijkt het – meer tijd te krijgen om te beslissen op de bezwaren, ook als die extra tijd niet nodig is.

Omdat bezwaar (en ook beroep) in beginsel geen schorsende werking heeft, hoeft het ontvangen van een bezwaar geen reden voor een gemeente te zijn om niet door te gaan met bouwen. De indiener van een bezwaar (en ook beroep) heeft de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de bestuursrechter te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen – bijvoorbeeld stillegging van de bouw – omdat onverwijlde spoed dat vereist. Als een dergelijk verzoek wordt ingediend heeft dat voor de gemeente het voordeel dat zij met de uitspraak van de voorzieningenrechter een eerste oordeel over de rechtmatigheid verkrijgt. Wordt de voorziening afgewezen, dan lijkt de weg vrij om door te gaan met bouwen. Wordt de voorziening toegewezen, dan is het verstandig om zo snel mogelijk te komen tot een gemotiveerde beslissing op bezwaar.

In de praktijk lijkt het alsof het ontvangen van een bezwaarschrift al gauw reden voor de gemeente is om de besluitvorming op te schorten. Niet kan worden uitgesloten dat veel gemeenten en wellicht ook bouwers bevreesd zijn voor de misschien te hoog ingeschatte risico’s van het nog niet onherroepelijk zijn van de vergunning.

Tussenconclusie:

De bezwaarprocedure is een belangrijk onderdeel van de rechtsbescherming – een rechtsstatelijke waarborg! – die de wet de burger biedt. Daar moet de regering niet aan willen tornen. De bezwaarprocedure heeft ook een nuttig filterende werking daar waar zij de overheid vraagt om aan de hand van de naar voren gebrachte bezwaren te komen tot een heroverweging van het genomen besluit. Daarbij is het belangrijk dat de overheid in deze fase niet voor rechter gaat spelen, maar vooral, uiteraard naast een toets op rechtmatigheid, een nieuwe belangenafweging maakt. Schrappen van de bezwaarprocedure is niet de juiste weg om tot versnelling te komen. De bestaande bezwaarprocedure biedt voldoende ruimte om bezwaren op te lossen via een informele aanpak en ook om op een efficiënte manier tot snelle afdoening van bezwaren te komen. Daarmee kunnen gemeenten wel vanaf dag één aan de slag.

Eén beroepsgang

“Effectieve rechtsbescherming van burgers tegen overheidsbesluiten is een wezenlijk element van onze rechtsstaat, waarbij rechtspraak in twee instanties bijdraagt aan de kwaliteit van die rechtsbescherming, de rechtsvorming en de rechtseenheid. Die rechtsbescherming moeten we koesteren.” Aldus Uylenburg en De Poorter in een recent artikel in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht.

De Awb gaat uit van beroep in twee instanties. Ook op die regel bestaan uitzonderingen. In de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, een bijlage bij de Awb, staat vermeld voor welke besluiten de beroepen in eerste en hoogste aanleg worden behandeld door de ABRvS. Daarin wordt onder andere het omgevingsplan (voorheen het bestemmingsplan) genoemd.

De regering is voornemens om bij meer besluiten beroep in één instantie mogelijk te maken. Daaruit blijkt dat de regering verder wil gaan met het voorstel Wvrv, dat sinds 24 maart 2026 bij de Eerste Kamer ligt. In dat wetsvoorstel is een constructie – artikel 16.87a van de Omgevingswet (Ow) – opgenomen die mogelijk maakt dat voor alle categorieën van besluiten die genoemd worden in het Omgevingsbesluit (Ob) de rechtbankfase wordt overgeslagen en de ABRvS binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak moet doen.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna AARvS) uitte forse kritiek op deze constructie en vond dat de aanwijzing van de categorieën besluiten in de wet zelf en niet op AMvB-niveau moest worden opgenomen. Uit het nader rapport – de reactie van de regering op advies van de AARvS – blijkt dat de regering de bezwaren van de hand wees. De wettelijke constructie, waardoor ook andere departementen op vrij eenvoudige wijze hun eigen besluiten boven op de stapel van door de ABRvS te behandelen beroepen kunnen leggen, bleef overeind.

Minister De Jonge was voornemens om woningbouwprojecten bestaande uit ten minste twaalf woningen in een aaneengesloten gebied op te nemen in het Ob. Minister Keijzer stelde eind vorig jaar voor om de rechtbankfase reeds te willen overslaan bij woningbouwprojecten bestaande uit ten minste één woning. Minister Boekholt-O’Sullivan zal binnenkort het ontwerp Besluit versterking regie volkshuisvesting – dat een wijziging van het Ob bevat – toesturen aan de AARvS. Het is nog niet duidelijk of deze minister de plannen van haar voorgangster overneemt en voor duizenden bouwvergunningen de rechtbankfase wil overslaan. Zij zal dan moeten motiveren dat met de bouw van ten minste één woning zwaarwegende maatschappelijke belangen – dat criterium staat in artikel 16.87a Ow – zijn gemoeid om de rechtbankfase te kunnen overslaan en dient daarbij in te gaan op de gevolgen voor de ABRvS. Dat is niet eenvoudig nu duidelijk is dat de toch al overbelaste ABRvS onvoldoende ruimte heeft om de beroepen tegen al die bouwvergunningen te beoordelen en binnen zes maanden uitspraak te doen.

Tussenconclusie:

Er is geen enkele reden om ten behoeve van de aanpak van de woningnood af te wijken van de hoofdregel beroep in twee instanties. Het schrappen van de nuttige rechtbankfase levert geen versnelling op. Dat heeft eerder een vertragend effect tot gevolg vanwege de toch al overbelaste ABRvS en het missen van de filterende werking van de rechtbankfase. Het is beter als artikel 16.87a Ow niet in werking treedt, waarmee de hoofdregel beroep in twee instanties van toepassing blijft bij de behandeling van beroepen tegen bouwvergunningen.

Lessons learned?

In mijn vorige blog schreef ik dat het niet verstandig is om een wet aan te kondigen als niet zonneklaar is dat met een wettelijke regeling een voorliggend probleem kan worden aangepakt of opgelost. In het Regeerakkoord 2026-2030 wordt een jaarlijkse vereenvoudigingswet aangekondigd, terwijl niet duidelijk is wat daarin komt te staan en ook niet of vereenvoudiging wel de oplossing is om complexiteit van regelgeving aan te pakken.

Het valt bovendien op dat vrijwel alle plannen van de nieuwe regering om de woningnood aan te pakken met elkaar gemeen hebben dat ze zien op aanpassing van wet- en regelgeving. Gezien de lange looptijd en onzekere uitkomsten van procedures om wetten en algemene maatregelen van bestuur te wijzigen, mag dan ook niet al te veel verwacht worden van de aanpak van de regering.

Het is beter om gemeenten te stimuleren om met een informele aanpak in de bezwaarfase beroepsprocedures te voorkomen, terughoudend te zijn met het verlengen van de beslistermijn en vooral zich niet te snel te laten afschrikken door bezwaarmakers die uit zijn op vertraging of afstel van het woningbouwproject.

Effectieve rechtsbescherming van burgers tegen overheidsbesluiten is een wezenlijk element van onze rechtsstaat, waarbij rechtspraak in twee instanties bijdraagt aan de kwaliteit van die rechtsbescherming, de rechtsvorming en de rechtseenheid. Die rechtsbescherming moeten we koesteren.

Het is daarnaast ook niet effectief om voor bouwvergunningen beroep in eerste en enige aanleg bij de ABRvS mogelijk te maken. Het zorgt alleen maar voor een verdere overbelasting van de ABRvS en daarmee juist voor vertraging van de beroepsprocedure.