#1: De (regionale) leemte in de rechtshulp

Stel: Jan, woonachtig in Amsterdam, heeft een juridisch conflict over zijn bijstandsuitkering met de gemeente. Hij zoekt rechtshulp en komt uit bij Buurtteam Molenwijk, waar ook sociaal raadslieden aanwezig zijn. Wel zo fijn, zo om de hoek. Sandra, woonachtig in Winterswijk, heeft ook een juridisch conflict over haar bijstandsuitkering met de gemeente. Ook zij gaat op zoek naar rechtshulp en komt uit bij Wetswinkel Figulus Welzijn. Gelukkig is dat maar negen minuten met de sprinter. Op het moment dat zowel Jan als Sandra naar een sociaal advocaat moeten, wordt het verschil duidelijker. Jan kan kiezen uit 32 advocaten die binnen tien kilometer van zijn huis zitten. De dichtstbijzijnde sociaal advocaat waar Sandra naar toe kan, zit op bijna 26 kilometer van haar huis, namelijk in Gendringen. Anders zal zij naar Enschede moeten. Waar iemand in Nederland woont, blijkt dus van invloed te zijn op de vraag of iemand gemakkelijk rechtshulp kan bereiken. Met name voor rechtzoekenden die afhankelijk zijn van gesubsidieerde rechtsbijstand kan dit tot verschillen leiden.

Al sinds 1983 wordt het recht op juridische bijstand vastgelegd in artikel 18 lid 1 van de Nederlandse Grondwet (Gw). Voor rechtzoekenden met onvoldoende financiële middelen is het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand vastgelegd in artikel 18 lid 2 Gw. Toch bestonden deze rechten al eerder. Vóór 1983 werd het recht op (gesubsidieerde) rechtsbijstand al vastgelegd in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1950) en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (1966).

Voor de effectiviteit van het stelsel van rechtshulp zijn drie kernpunten van belang: 1) de toegankelijkheid van het stelsel voor (minder draagkrachtige) rechtzoekenden, 2) het aanbod van rechtsbijstandverleners en 3) de kwaliteit van gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze drie kernpunten staan echter onder druk, waarbij er met name bij het aanbod van rechtshulpverleners regionale verschillen zijn.

Geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand als er meer geëigende vormen zijn van rechtshulp

Het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals gewaarborgd door artikel 18 lid 2 Gw wordt nader uitgewerkt door de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) en besluiten, zoals het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria, het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand  of het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. Binnen dit stelsel wordt rechtsbijstand verleend door advocaten en notarissen. Opvallend genoeg, ondanks dat notarissen vallen onder het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand, wordt deze vorm van bijstand niet gerekend tot het recht op gefinancierde rechtsbijstand zoals gewaarborgd in artikel 18 lid 2 Gw. Sinds de invoering van de huidige Wet op het notarisambt (Wna) wordt de toegang tot het notariaat voor minder draagkrachtigen gefaciliteerd.

Het huidige stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand gaat uit van de gedachte dat er geen beroep hoeft te worden gedaan op advocaten of notarissen indien er ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ zijn. Voorbeelden van deze ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ kunnen volgens de Nota van Toelichting zijn: gemeentelijke instellingen, de Belastingdienst, sociaal raadslieden of maatschappelijk werk. Andere voorbeelden die in dit kader kunnen worden genoemd zijn rechtswinkels, rechtsbijstandverzekeringen, vakbonden of klachten- of geschillencommissies. Oftewel, indien zulke instanties aanwezig zijn dan hebben rechtzoekenden in beginsel geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand door een advocaat of notaris.

Kwantiteit en kwaliteit van rechtshulpverlening

De vraag is echter of deze hulp toereikend is. Uit onder andere het onderzoek van de Staatscommissie rechtsstaat is gebleken dat het contact met de overheid niet altijd soepel verloopt en de rechtsbescherming tekortschiet. Voor veel rechtzoekenden is het lastig om hun recht te halen zonder juridische professional. Dat is niet alleen het geval voor rechtzoekenden met onvoldoende draagvermogen. Ook rechtzoekenden met voldoende draagkracht kunnen immers te maken krijgen met moeilijk te doorgronden regelingen, bureaucratische procedures en ondoordringbare schotten. Gemeentelijke instellingen en de Belastingdienst blijken toch niet zo bereidwillig om deze rechtzoekenden te helpen dan waar ten tijde van de invoering van het wettelijk stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand vanuit werd gegaan. Echter, anders dan rechtzoekenden met voldoende draagkracht, zijn rechtzoekenden met onvoldoende draagkracht verplicht te voldoen aan de voorwaarden die het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand hen oplegt.

Juist doordat het contact met de overheid niet altijd goed verloopt, zijn rechtzoekenden met onvoldoende draagkracht afhankelijk van ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ door bijvoorbeeld sociaal raadslieden, rechtswinkels, Slachtofferhulp Nederland, Vluchtelingenwerk Nederland of maatschappelijk werk. Daarvoor is ten eerste dus vereist dat er voldoende aanbod van rechtshulpverlening is.

Uit de sociaaljuridische kaart  blijkt dat er grote regionale verschillen zijn met betrekking tot het aanbod van sociaaljuridische dienstverleners die gratis fysiek, telefonisch of schriftelijk informatie, advies en/of ondersteuning aanbieden. Inwoners uit provincies als Zeeland, Friesland, Groningen en Drenthe hebben duidelijk minder mogelijkheden voor sociaaljuridische dienstverleners dan inwoners van Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Noord-Brabant. Uit het inventarisonderzoek uitgevoerd door Significant Public over het aanbod van sociaaljuridische ondersteuning in gemeenten blijkt zelfs dat twintig gemeenten geen sociaaljuridische dienstverlener hebben. Dit beeld sluit ook aan bij onder andere het onderzoek van de Commissie Evaluatie puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand II, waaruit blijkt dat er niet overal eerstelijns rechtshulp beschikbaar is en indien het wel aanwezig is, dan is het niet altijd in voldoende mate beschikbaar is.

Ter illustratie: Ongeveer de helft van de gemeenten heeft geen sociaal raadslieden meer. Bovendien mogen sociaal raadslieden veelal enkel inwoners helpen van de gemeente waarin zij werken. In Friesland hebben bijvoorbeeld slechts twee van de achttien gemeenten een sociaal raadslid. Hierdoor kunnen ruim een half miljoen burgers geen gebruik maken van deze vorm van rechtshulp. Veel vrijwilligers zijn om deze reden begonnen met het organiseren van alternatieven (al dan niet met overheidsfinanciering) om deze leemte in de rechtshulp op te vullen. Deze organisaties werken echter veelal op afspraak en niet altijd met juridische expertise.

Uiteraard kan het voorkomen dat rechtzoekenden alsnog een beroep moeten doen op rechtsbijstand, gegeven door bijvoorbeeld Het Juridisch Loket, een sociaal advocaat of een notaris. Op dit moment heeft Het Juridisch Loket nog 29 vestigingen en daarnaast nog 22 spreekuren op externe locaties. Geen van deze vestigingen zijn echter de gehele week open. Veelal gaat bij de vaste locaties om zes uur per week inloopspreekuur en daarnaast op afspraak en de servicepunten werken soms enkel in geval van een afspraak.

Daarnaast is er sprake van een krimp in het aanbod van sociaal advocaten krimpt. Opvallend genoeg zijn ook in het aanbod van de sociale advocatuur regionale verschillen te zien. Begin dit jaar verscheen een onderzoek van de Groene/Investico masterclass waarin werd geconcludeerd dat het afhankelijk is van de regio in Nederland waarin iemand woont in hoeverre je een beroep kunt doen op de sociale advocatuur. In Enkhuizen, Stavoren of Winterswijk moeten rechtzoekenden soms een uur reizen met het openbaar vervoer om bij een sociaal advocaat langs te kunnen. Ter vergelijking: in de regio Amsterdam is er één sociaal advocaat op het gebied van sociaal zekerheidsrecht beschikbaar op 3.776 inwoners, terwijl dit voor de Achterhoek één op de 24.497 inwoners is. In de Achterhoek zijn er nog slechts vier sociaal advocaten, terwijl dit er vijf jaar geleden nog twaalf waren. Juist doordat er veel sociaal advocaten stoppen, groeit op bepaalde plekken de afstand tussen rechtzoekende en advocaat. Deze afstand gaat noodzakelijkerwijs gepaard met meer financiële kosten voor openbaar vervoer of benzine.

Ook naar de toegankelijkheid van het notariaat is in 2024 onderzoek verricht. In 2024 telde Nederlands 3.427 (toegevoegd) notarissen en kandidaat-notarissen. Op het eerste oog is dit een stijging van 77 (kandidaat-)notarissen ten opzichte van 2019, maar het aantal notariskantoren nam tussen 2019 en 2024 juist met 23 af naar 889 vestigingen in heel Nederland. Oftewel, het aantal notarissen per kantoor is toegenomen, maar het aantal vestigingen is gedaald. 23% van het aantal notarissen was werkzaam bij de top 30 grootste notariskantoren. Verder zijn er overwegend veel kleine notariskantoren (met maar één notaris): in 2024 waren dit er 623. Voor een goede bereikbaarheid en verbondenheid zouden ook deze rechtshulpverleners dus ook in de regio moeten . Bij concentratie in grotere kantoren neemt deze spreiding af. Enkele notarissen bieden daarentegen dienstverlening aan huis (waaronder ook een ziekenhuis of hospice) aan.

Ten tweede is de kwaliteit van rechtshulpverlening van belang. Voor bepaalde beroepsgroepen, zoals advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders, bestaan er wettelijke kwaliteitseisen en zijn zij tevens onderworpen aan het tuchtrecht. Niet voor alle beroepsgroepen is dat echter het geval. Zo hebben medewerkers van het Juridisch Loket of rechtswinkeliers niet te maken met kwaliteitscontroles. De Adviescommissie Zelfredzaamheid Rechtshulp en Rechtsbijstand heeft daarom geadviseerd om alle erkende eerstelijnsvoorzieningen aan kwaliteitsstandaarden en controle te onderwerpen.

Wisselwerking aanbod, kwaliteit, en zwaarwegende omstandigheden

Dat er zorgen zijn om het aanbod van ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ is niet nieuw. Al in 2010, ten tijde van de wijziging van het Besluit rechtsbijstand en toevoegcriteria, leek de Raad voor Rechtsbijstand te suggereren dat het bestaan van deze instanties niet altijd gelijkstaat aan het krijgen van toereikende bijstand. De Raad voor Rechtsbijstand vroeg namelijk expliciet of de nieuwe hardheidsclausule in artikel 4 lid 7 Brt impliceerde dat indien er geen andere adequate voorzieningen open staan, er altijd een toevoeging moet worden verleend. Op grond van de Wrb zijn er bepaalde procedures uitgezonderd van gesubsidieerde rechtsbijstand, omdat deze in de regel eenvoudig genoeg zouden moeten zijn om zonder rechtsbijstandverlener te voeren. De hardheidsclausule maakt het mogelijk om van deze regel af te wijken indien sprake is van bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid. Oftewel, de Raad voor Rechtsbijstand vroeg zich af of er sprake kan zijn van een uitzondering op de regel als er geen ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ beschikbaar waren. De toenmalige minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin (CDA), heeft daarop geantwoord dat “het enkele feit dat er geen andere adequate voorzieningen voor de rechtzoekende open staan of hebben open gestaan op zichzelf onvoldoende grond vormt voor de toepassing van de hardheidsclausule. Wel kan het een aanwijzing zijn dat er sprake is van zodanige zwaarwegende persoonlijke omstandigheden dat het verlenen van een toevoeging gerechtvaardigd is in het belang van een effectieve toegang tot het recht. Het feit dat er andere adequate voorzieningen open staan of hebben open gestaan vormt echter wel een grond om een beroep van een rechtzoekende op de hardheidsclausule af te wijzen.” Met terugwerkende kracht, gelet op onder andere de Toeslagenaffaire of Groningengaswinning en de onderzoeken die daarop volgden, kan worden afgevraagd of deze lat van de hardheidsclausule niet te hoog ligt.

Naast de vraag of er ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ beschikbaar zijn moet dus ook worden gekeken of er zodanig zwaarwegende persoonlijke omstandigheden zijn dat het verlenen van gesubsidieerde rechtsbijstand gerechtvaardigd is. Er ontbreken echter duidelijke en eenduidige criteria om te beoordelen of daarvan sprake is. Er is ook vrijwel geen rechtspraak beschikbaar waarin de rechter heeft geoordeeld dat de afwijzing van het beroep op de hardheidsclausule onrechtmatig was. Het was ook de expliciete bedoeling van de overheid om de hardheidsclausule restrictief toe te passen. De toenmalige minister van Justitie gaf namelijk aan dat de individuele belangenafweging, die bij de toepassing van de hardheidsclausule dient te worden gemaakt, zou kunnen leiden tot willekeur en de toepassing van de hardheidsclausule daarom zo beperkt mogelijk dient te worden gehouden.

Licht aan de horizon?

Gelukkig staat het aanbod van ‘meer geëigende vormen van rechtshulp’ vaker op de politieke agenda. Positieve punten die kunnen worden genoemd zijn dat buiten het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand steeds meer geprobeerd wordt om het aanbod te verhogen, of in ieder geval op peil te houden. Zo is er sinds 2025 een nieuwe subsidieregeling in werking getreden waardoor er €400.000 extra beschikbaar is voor rechts- en wetswinkels. Daarnaast wordt er steeds meer ingezet op de samenwerking tussen het sociaal en juridische domein. Deze samenwerking kan ertoe leiden dat rechtzoekenden in een vroeg stadium op de juiste plek komen voor passende hulp en ondersteuning. Onderzoek heeft echter aangetoond dat individuele rechtzoekenden vaak meer dan één (rechtshulp)verlener benaderen en niet altijd de juiste weten te vinden. Een ander punt dat hier moet worden opgemerkt zijn de initiatieven rond de burgergerichte overheid, waardoor er meer aandacht wordt besteed aan het vertrouwen tussen burger en overheid. Om dit vertrouwen te vergroten worden er steeds vaker initiatieven ontplooid om juridische procedures te vermijden, geschillen vroegtijdig en informeel te beslechten, persoonlijk contact op te nemen met burgers, een meer burgergerichte werkhouding en ruimte voor maatwerk in het toepassen van wet- en regelgeving.

Ook binnen het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand zijn er diverse initiatieven ontplooid. Voor de sociale advocatuur betekent dit dat gewerkt wordt aan een systematiek om de vergoedingen in de toekomst periodiek te herijken. Vanaf 2027 zal er 30 miljoen euro beschikbaar komen om te investeren in de sociale advocatuur. Daarnaast zijn er nog andere initiatieven om de kwantiteit van de sociale advocatuur te waarborgen. Zo wordt er aandacht besteed in het rechtenonderwijs aan de sociale advocatuur om studenten enthousiast te maken voor een carrière in de sociaal advocatuur.

Tot slot

Kortom, de leemte in de (regionale) rechtshulp wordt steeds meer bekend en in kaart gebracht. De initiatieven die de leemte in de rechtshulp adresseren zijn echter niet specifiek gericht op initiatieven in de regio. Voornemens  waren er wel, maar dan voornamelijk bij specifieke partijen zoals de NSC en SP.  In het verkiezingsprogramma van NSC wordt expliciet een verbinding gemaakt tussen het belang van regionale spreiding en bereikbaarheid van rechtshulp in het kader van de sociale advocatuur en de bereidheid om daar geld voor vrij te maken. Ook in het verkiezingsprogramma van de SP komt het belang van sociale en juridische hulp in de buurt terug. Zij hopen op een landelijke dekking door uitbreiding van het aantal Huizen van het Recht. Voor de fictieve Sandra zou het fijn zijn als zulke initiatieven, ondanks de verkiezingsuitslag, worden opgepakt.