#1: Een rechtsstatelijk stemadvies: naar meer grip van burgers op steeds ongrijpbaarder overheidsmacht

Op 29 oktober staan de Tweede Kamerverkiezingen op het programma. Een bepalend moment voor het functioneren van onze democratische rechtsstaat. Daarom formuleer ik in dit blog een rechtsstatelijk stemadvies: waar moet je op letten als je met je stem de rechtsstaat een handje wil helpen op 29 oktober?

Om deze vraag te beantwoorden, doe ik inspiratie op in de rapporten en jaarverslagen van bijvoorbeeld parlementaire onderzoekscommissies, de Nationale Ombudsman en de Staatscommissie rechtsstaat. Uiteraard bevatten deze documenten geen rechtsstatelijk stemadvies: dat past niet in hun rol in ons staatsbestel. Maar, stel dat deze instituties wel vrij waren om een rechtsstatelijk stemadvies te geven: wat zouden ze dan adviseren?

Een hachelijke onderneming

Voordat ik deze vraag beantwoord, wil ik eerst stilstaan bij het feit dat het geven van een rechtsstatelijk stemadvies een wat hachelijke onderneming is. Waarom? In haar rapport geeft de Staatscommissie rechtsstaat een begin van een antwoord (p. 17):

‘Zo evident als het belang van de rechtsstaat is, zo lastig is het om de precieze betekenis van het concept rechtsstaat te vangen. Dat komt doordat dit begrip als een container is, waarin mensen van alles kieperen en waar ze naar believen zelf weer iets uithalen’.

Een illustratie van deze containermetafoor bieden de algemene politieke beschouwingen van 2023. Daarin dook PVV-leider Wilders als eerste de container in en kwam naar buiten met de conclusie dat als er één partij rechtsstatelijk is, het de PVV is:

‘In ieder land in de wereld, in het een meer en in het ander minder, waar de islam domineert is er geen vrijheid van meningsuiting, zitten mensen vanwege hun seksuele geaardheid of vanwege het feit dat ze christen zijn in de gevangenis, worden mensen die de islam willen verlaten, de afvalligen, vermoord en met fatwa’s geconfronteerd, is er geen vrije pers, is er geen middenklasse. Dát is de consistentie van de islamitische ideologie over de hele wereld waar zij dominant is. En ik waarschuw daarvoor. Ik waarschuw ervoor dat dit hier gebeurt. Wij breken geen moskeeën af. Ik zet ook niemand achter in de bus. Als er één partij rechtsstatelijk is, dan is dat de PVV.’

In hetzelfde debat halen andere politieke partijen andere elementen uit de container. Zo benoemen Paternotte (D66) en Van Baarle (DENK) in reactie op Wilders dat hij juist onrechtsstatelijk handelt door honderduizenden Nederlanders te discrimineren, stelt lid Gundogan (toen reeds zelfstandig kamerlid na een breuk met VOLT) dat de Europese migratiedeals tot een schending van de rechtsstaat leiden en benoemt Omzigt (NSC) naar aanleiding van het kinderopvangtoeslagenschandaal dat de investeringen in de werking van de rechtsstaat noodzakelijk zijn.

En dat is slechts dit ene debat. In andere debatten wordt de rechtsstaat in verband gebracht met een aantrekkelijk investeringsklimaat, het in toom houden van de overheidsmacht en het effectief inzetten van overheidsmacht, de rechten van dieren, een weerbare overheid en de rechten van de verdachte.

De rechtsstaat blijkt een allemansvriend: politici van links tot rechts en van progressief tot conservatief claimen hem om hun eigen punt kracht bij te zetten. Dit claimgedrag heeft (diep)  problematische kanten maar het is ook een uiting van iets belangrijks. Doordat de rechtsstaat een allemansvriend lijkt, voelt vrijwel iedereen zich erbij thuis. Hij biedt daarmee een kader voor veel mensen om mee te doen in het bestuur, door te kiezen, verkiesbaar te zijn of op andere manieren invloed uit te oefenen op de overheidsmacht. En dat is een groot goed.

Als je dan een rechtsstatelijk stemadvies formuleert, is de kans aanwezig dat je mensen uitsluit, vervreemdt van de rechtsstaat. Dat mensen zich afkeren van iets dat juist ultiem inclusief moet zijn. Ziedaar de hachelijkheid van dit blog: een rechtsstatelijk stemadvies kan uitsluitend werken. Wat nu als een partij een negatief stemadvies krijgt? Hoeveel Nederlanders zetten we hiermee verder op afstand van de rest van de samenleving? Gaan we nu niet juist minderheden nog verder in een hoekje drukken?

De rode draad in een stapel rapporten over de rechtsstaat

Moet je dan wel rechtsstatelijke stemadviezen geven? Ik denk van wel! De belangrijkste reden is de groeiende stapel rapporten van bijvoorbeeld de Staatscommissie rechtsstaat  of de tijdelijke Parlementaire onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties  of het Jaarverslag van de Nationale Ombudsman waarin – omfloerst of openlijk – politiek en bestuur wordt opgeroepen (eindelijk) tot actie over te gaan om de rechtsstaat te versterken. Met daarbij de waarschuwing dat als er niets gebeurt, de rechtsstaat op termijn (verder) vervalt, wat kan leiden tot een voortdurende reprise van ongekend onrecht.

Centraal in deze rapporten en jaarverslagen staat de verbetering van de verhouding tussen de burger en de overheidsmacht. Een belangrijk ideaal in de rechtsstaat is dat de burger (een zekere mate van) grip heeft op de overheidsmacht in zijn leven. Er ontstaat dan een overheid van, door en voor de burgers. Volgens deze rapporten wordt dit rechtsstatelijk ideaal steeds vaker niet gehaald. Daarbij valt mij op dat deze rapporten ongeveer dezelfde redeneerlijn volgen, met daarin varianten op de volgende drie denkstappen:

1. Een van de belangrijkste kenmerken van een functionerende rechtsstaat is dat haar eisen en idealen waarneembaar zijn in de relatie tussen burger en overheid. Een voorbeeld is dat de overheid duidelijk communiceert zodat je als burger begrijpt wat je rechten en plichten zijn. Burgers moeten door dit contact met de overheid heen, ervaren dat ze in een rechtsstaat wonen. De rechtsstaat is niet alleen vervat in hoogdravende teksten over legaliteit, machtenspreiding, grondrechten en onafhankelijke rechtspraak maar belooft doorwerking in de dagelijkse praktijk.
2. Deze doorwerking slaagt te vaak niet: te vaak is de overheidsmacht ongrijpbaar in de levens van burgers. Dit zorgt ervoor dat mensen geen ‘grip’ hebben op de overheidsmacht (zie voor een definitie van grip: de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid). Ze raken de weg kwijt in de bureaucratie. Burgers worden verrast door wat de overheid van ze eist, ze begrijpen de overheidscommunicatie niet of ervaren een hoge drempel om voor hun rechten op te komen bij de rechter. Oppervlakkig bekeken lijkt dit de schuld van de ambtenaar (of een geautomatiseerd systeem) die in een specifiek geval de burger geen recht doet. Maar – hoewel er zeker ook rotte appels binnen de ambtenarij zijn – ligt het probleem daar niet. Een overgrote meerderheid van de ambtenaren is namelijk van goede wil.
3. Het echte probleem is dat politici en bewindspersonen de ambtenaar niet in staat stellen zijn of haar werk te doen. Zij veroorzaken onnodige complexiteit, lijken de rechtsstatelijke kwaliteit van de uitvoering niet belangrijk te vinden, maken ondoordachte wetten en regels, leveren matige bestuurders, maken grote beloften die ze niet nakomen en bezuinigen teveel waardoor er onvoldoende tijd en geld beschikbaar is om taken goed uit te oefenen. Deze kritiek klinkt inmiddels al tientallen jaren, maar de politiek blijkt onmachtig om het tij te keren.

Deze analyses voegen zich in een breder koor van mensen die – vaak luidruchtig – hun teleurstelling in de politiek uiten. Dat deze teleurstelling bij de politiek landt, is verklaarbaar: politici zijn een soort laatste instantie. Wie kun je na hen verantwoordelijk stellen voor deze problemen in de rechtsstaat? En hoewel sommige politici met wisselend electoraal succes proberen de schuld op anderen af te schuiven – bijvoorbeeld op andere politici, luie ambtenaren of mensen met een migratieachtergrond – krijgt het vertrouwen in de politiek als geheel klap-op-klap. Zeker als je het vergelijkt met andere actoren in de rechtsstaat. Volgens cijfers van het CBS (zie Tabel 1, in het recente NJV-preadvies van Zouridis) vertrouwden in 2023 23,8% van de burgers politici. Dit is  aanmerkelijk lager dan het vertrouwen in ambtenaren (42,5%) de pers (36,6%), de politie (77,4%) en rechters (77,5%)). En recent meldde RTL nieuws zelfs dat het vertrouwen in politici inmiddels op 4% staat. Dit gebrek aan vertrouwen hindert politici om vol zelfvertrouwen doortastend, geduldig en gedurfd de problemen binnen de overheid op te lossen die de werking van de rechtsstaat aantasten. Deze onmacht vermindert weer het vertrouwen in de politiek: een akelige vicieuze cirkel. Het zou mooi zijn als we deze cirkel op 29 oktober doorbreken!

Stemadvies 1. Stem op een noeste arbeider voor de rechtsstaat en gun degene op wie je stemt minstens drie jaar het voordeel van de twijfel

Het verbeteren van de rechtsstatelijke kwaliteit van de relatie burger-overheid vergt een lange adem. Denk aan het verminderen van de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering, waar onder meer de Staatscommissie rechtsstaat op wijst. Dit is nodig om de overheid minder ongrijpbaar te maken voor burgers. Deze vermindering van ingewikkeldheid vergt niet alleen de aanpassingen van wetten maar ook van computersystemen, organisatiecultuur en training van ambtenaren. Een enorme operatie die jaren gaat duren.

Het slagen van deze opgave vergt politici met zitvlees, die de tijd krijgen om noest en stug te werken aan deze verbeteringen. Ook als ze pas effect hebben na hun zittingsperiode. Maar, zo cruciaal als deze operatie voor de werking van de rechtsstaat is, zo saai is het voor buitenstaanders. Het gaat over het gelijktrekken van juridische definities in wetgeving, het overleggen met IT-professionals over computersystemen en het interdepartementaal ruziën over schaars beschikbare budgetten. Zeker geen vraagstukken waarvoor je als burger nu.nl refresht. De kans is groot dat een rel over de rol van een minister bij het uitreiken van lintjes meer aandacht genereert dan een zwaarbevochten mijlpaal in het verminderen van de 16 (!) regelingen voor inkomensondersteuning.

Werken aan taaie vraagstukken heeft vaak gevolgen voor je houdbaarheidsdatum als politicus. Een wrang voorbeeld biedt de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. Deze commissie bestond uit Tweede Kamerleden die hun tanden zetten in een belangrijk onderwerp voor de relatie burger-overheid: hoe voorkomen we dat burgers klem komen tussen balie en beleid? Het rapport verscheen ruim twee weken voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021. Twee weken later werd slechts een van de acht leden van deze commissie herkozen, en dat was Azarkan (DENK) die vroegtijdig uit de commissie was gestapt.

Dit brengt mij bij het eerste rechtsstatelijke advies: stem op een noeste arbeider voor de rechtsstaat en gun degene op wie je stemt minstens drie jaar het voordeel van de twijfel. Beloon als kiezer politici (inclusief bewindspersonen) die de taaie klussen ter verbetering van de rechtsstaat oppakken. En geef ze een paar jaar de tijd om erin te komen zodat ze relatief ongestoord kunnen werken aan verbeteringen. Het zou ook helpen als de val van een kabinet niet automatisch leidt tot nieuwe verkiezingen, zoals Gert Jan Geertjes recent terecht betoogde.

Stemadvies 2. Stem op iemand die je een noodzakelijk maar gevaarlijk goedje toevertrouwt: de overheidsmacht

De samenballing van macht bij de overheid beschouwen we in de rechtsstaat als een noodzakelijk maar gevaarlijk goedje. Noodzakelijk, omdat ze de voorwaarden schept voor een samenleving waarin burgers prettig kunnen leven en hun eigen keuzes kunnen maken. Haar macht stelt de overheid bijvoorbeeld in staat dijken te bouwen, infrastructuur aan te leggen, scholen te financieren en de openbare orde te handhaven. Tegelijkertijd blijkt overheidsmacht ook een gevaarlijk goedje: het kan burgers teisteren, kwellen en zelfs doden. Daar zijn in het verleden vreselijke voorbeelden van, maar ook de recente voorbeelden van ongekend onrecht staan op ons netvlies. Het is daarom cruciaal dat politici, bewindspersonen, ambtenaren en rechters op een goede manier omgaan met dit noodzakelijke maar gevaarlijke goedje.

Deze mensen met overheidsmacht lijken daarmee (ergens, niet helemaal) op anesthesiologen. Deze dokters gebruiken ook een noodzakelijk maar gevaarlijk goedje om levensverbeterende operaties mogelijk te maken. Ze brengen patiënten onder narcose met een cocktail van slaapmiddelen en pijnstillers. Deze cocktail is noodzakelijk voor operaties, maar potentieel levensgevaarlijk. Maakt de anesthesioloog een fout, dan kan dat een leven verpesten of zelfs beëindigen. Daarom zijn anesthesiologen goed opgeleid, krijgen ze permanente nascholing en wordt veel geïnvesteerd in goede protocollen. Het zijn doorgaans uitstekende professionals.

Je zou verwachten dat hetzelfde geldt voor mensen die omgaan met een ander noodzakelijk maar gevaarlijk goedje: overheidsmacht. En dat is deels ook het geval. Er zijn veel politici, bestuurders, rechters en ambtenaren die met bewonderingswaardige professionaliteit hun vak uitoefenen. Toch wijzen veel recente onderzoeken erop dat door politieke keuzes (of de afwezigheid daarvan), mensen met overheidsmacht niet altijd goed in staat zijn om hun werk te doen. Door bezuinigingen hebben ze weinig (opleidings)tijd of door slechte regels of werkinstructies hebben ze te weinig ruimte om te handelen. Ze kunnen steeds minder professioneel omgaan met de overheidsmacht.

Dit brengt mij bij het tweede stemadvies. Stem op iemand die je een noodzakelijk maar gevaarlijk goedje toevertrouwt: overheidsmacht. Dit gaat niet alleen over de kennis en vaardigheden van de politicus zelf, maar juist ook om zijn of haar ideeën over de andere mensen met overheidsmacht. Gaat deze politicus ervoor zorgen dat de bewindspersonen, ambtenaren en rechters professioneel met overheidsmacht om kunnen gaan? Ongerichte of irreële bezuinigingsdoelstellingen voor de overheid zijn dan geen goed idee: ze leiden juist tot een minder professionele overheid die brokken maakt bij de inzet van haar macht.

Stemadvies 3. Stem op iemand die burgers meer grip geeft op de overheidsmacht in hun leven

De laatste jaren gaan veel adviezen, rapporten en jaarverslagen over de positie van de burger in de rechtsstaat. In de rechtsstaat moet de burger centraler komen te staan, zodat de rechtsstaat werkt voor iedere inwoner van Nederland. De belangrijkste hindernis daarbij is de eerdergenoemde complexiteit van wetten, beleid en uitvoering.

Nu is die ingewikkeldheid tot op zekere hoogte onoplosbaar voor de overheid. De digitaliserende wereld wordt steeds complexer, democratische coalitiepolitiek leidt tot ingewikkelde compromissen en de overheidsmacht is – met het oog op de machtenspreiding – verdeeld over veel organisaties. Het oplossen van de complexiteit van en door de overheid valt ook buiten haar invloedssfeer. Maar hoe kunnen burgers dan toch grip krijgen op de overheidsmacht in hun leven? Ik zou zeggen door de ingewikkeldheid niet op burgers af te wentelen, maar binnen de overheid op te lossen. De overheid als schild tegen complexiteit. Een voorbeeld is dat een ambtenaar van een gemeente niet alleen een besluit neemt over een bijstandsuitkering, maar ook uitlegt wat het effect van die uitkering is op de andere – potentieel 15 vormen van – inkomensondersteuning die een burger mogelijk ontvangt. Dat de ambtenaar deze ingewikkeldheid van de overheid niet afwentelt op de burger maar hem er juist doorheen gidst.

Dit brengt me bij stemadvies 3. Stem op iemand die burgers meer grip wil geven op de overheidsmacht in hun leven. Daarbij wil ik een waarschuwing geven: wantrouw een politicus die roept dat zijn plan eenvoudig is en snel kan worden ingevoerd. In onze overheid staat een plan vrijwel nooit op zichzelf. Het ene beleidsterreinen staat altijd in verbinding met een ander beleidsterrein. Het zijn vaak de snel doorgevoerde plannen die hier geen rekening mee houden en van de overheid een ongrijpbare actor maken: grip op de overheidsmacht raakt dan verder uit zicht.

Afsluiting: drie stemadviezen voor de rechtsstaat

Als afsluiting nog het volgende. De kracht van onze rechtsstaat is dat het de meeste mensen in staat stelt mee te doen met het bestuur. Door te stemmen, verkiesbaar te zijn of op andere manieren invloed uit te oefenen, wordt de overheidsmacht minder ongrijpbaar. En het brengt een belangrijk rechtsstatelijk ideaal dichterbij: een overheid van, door en voor de burgers.

Dit ideaal raakt steeds verder uit zicht: de overheid is veel te ingewikkeld en het gebeurt te vaak dat ambtenaren niet de financiële, organisatorische of juridische ruimte hebben om professioneel met hun overheidsmacht om te gaan. Dit leidt ertoe dat veel burgers geen grip – laat staan invloed – hebben op de overheidsmacht in hun leven.

Om dit op te lossen staan politici voor een grote, taaie en weinig mediagenieke opdracht. Ze moeten ingewikkeldheid aanpakken, de voorwaarden scheppen voor ambtenaren en bestuurders om professioneel met overheidsmacht om te gaan en gericht eraan werken dat burgers meer grip hebben op de overheidsmacht in hun leven. Deze oproep aan politici klinkt al jaren, maar het lukt maar niet het tij te keren. In ons huidige politieke klimaat blijkt het lastig om grote, taaie en weinig mediagenieke resultaten te boeken.

En nu politici deze hoge norm niet halen, klinkt er van alle kanten harde kritiek. Het vertrouwen daalt richting het vriespunt. Ergens is het wonderlijk dat er nog steeds mensen zijn die zich verkiesbaar stellen. Alleen daarom al verdienen alle kandidaten op 29 oktober waardering en een eerlijke kans op onze stem. En wil je de rechtsstaat een handje helpen? Stem dan op politici die hun tanden zetten in de ingewikkeldheid van de overheid en gun ze de tijd om buiten de schijnwerpers hieraan te werken. Stem op politici die niet alleen beloften doen over de inzet van overheidsmacht maar ook ambtenaren en bestuurders met reële plannen in staat stellen die overheidsmacht professioneel uit te oefenen. En stem op politici die maatregelen nemen ter versterking van de grip van burgers op de overheidsmacht in hun leven  Alleen dan blijft de rechtsstaat de samenbindende factor in ons openbaar bestuur.