Zorgplichten in de Tijdelijke wet Groningen?

Op 7 mei 2025 heeft de Raad van State in zijn rapport over de voorgestelde Wijziging van de Tijdelijke wet Groningen en de Mijnbouwwet geadviseerd om af te zien van het opnemen van twee zorgplichten. De tekst van het voorstel is niet openbaar, maar uit het rapport kan worden afgeleid dat in art. 13o en 13p worden vastgesteld dat de Minister van BZK (in overleg met andere ministeries) “zorg draagt voor het bevorderen van de ontwikkeling van de brede welvaart in de provincie Groningen en drie gemeenten in Noord-Drenthe” respectievelijk “zorg draagt voor het bevorderen van verduurzaming richting het aardgasvrij gereed maken van woningen in het betreffende gebied” . De Raad van State adviseerde afwijzend: “Een zorgplicht (…) kan worden gedefinieerd als een handhaafbare verplichting tot het betrachten van zorg voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang. (…). Wanneer een zorgplicht zich, zoals in dit geval, richt tot de overheid, is essentieel dat daarin wordt omschreven welk bevoegd gezag zorg draagt voor welk belang. Op die manier is voor de burger duidelijk wat van het betreffende bevoegd gezag mag worden verwacht.

In dit geval is het echter onduidelijk wat de burger op basis van de zorgplichten van de overheid mag verwachten. De toelichting gaat ervan uit dat de zorgplichten geen individuele rechten creëren. (…) Daar komt bij dat de ‘zorgplichtbepalingen’ volgens de toelichting een coördinerende taak voor de Minister van BZK bevatten om het uitvoeringsprogramma tot stand te brengen. (…) Een zorgplicht is daarvoor niet het juiste instrument. De zorgplichten hebben dan ook niet de betekenis die hun juridische benaming suggereert. Dat is risicovol, omdat zo verwachtingen worden gewekt die mogelijk niet kunnen worden waargemaakt. Dit terwijl de zorgplichten bedoeld zijn om de ereschuld aan de regio in te lossen, waarbij het terugwinnen van vertrouwen essentieel is.”

Vanuit het privaatrecht zijn hier wel een paar opmerkingen bij te plaatsen. Ik baseer mij daarbij mede op mijn proefschrift uit 2007, Zorgplichten en zorgethiek.

Voor zover ik heb kunnen achterhalen is het gebruik van ‘zorgplicht’ in het Nederlands recht niet zo oud; in de Parlementaire Geschiedenis op het BW werd soms gesproken over ‘zorgverplichting’ en sprak men meestal over de ‘zorgvuldigheid’ die van verkeersdeelnemers werd verwacht. Vanaf 1970 is de term ‘zorgplicht’ in de jurisprudentie van de Hoge Raad geslopen, eerst in conclusies en vanaf HR 29 april 1983, NJ 1984/19 door de Hoge Raad zelf gebruikt. Vanaf 1990 wordt ‘zorgplicht’ vaak gebruikt in het privaatrecht, ook in de literatuur, en wordt ook gesproken over ‘bijzondere’ en ‘zwaarwegende’ zorgplichten.

Tegenwoordig lijkt men ‘zorgplicht’ overigens te koppelen aan de figuur van ‘duty of care’ (die stamt uit de Angelsaksische common law op het gebied van onrechtmatige daad), maar bij mijn weten is de ontwikkeling van het begrip zorgplicht niet rechtstreeks hierdoor beïnvloed.

Historisch gezien lijkt ‘zorgplicht’ vooral een synoniem te zijn van plicht tot ‘zorgvuldigheid’, wat in het privaatrecht betrekking had op een algemene verplichting om binnen en buiten overeenkomst tot op zekere hoogte rekening te houden met andermans belangen. Dit kan worden herleid op de Romeinsrechtelijke figuur van ‘diligentia’ binnen overeenkomst. Ik heb in mijn proefschrift verdedigd dat er vanuit de ethiek een inhoudelijker betekenis kan worden gegeven. Een zorgplicht bestaat in essentie uit een bundel van concrete verplichtingen, die gemeenschappelijke trekken hebben. De intensiteit van de zorgplicht wisselt afhankelijk van de relatie met degene jegens wie je zorg toont. In de zwakste vorm, de ‘zorgvuldigheid’ van vroeger, gaat het er vooral om de belangen van derden te ontzien dus niet te schaden. Binnen een overeenkomst gaat het erom dat er actief moet worden gezorgd voor het object van de overeenkomst (bijvoorbeeld de verkochte zaak). In beide varianten kan dit allerlei handelingen vereisten die niet in detail kunnen worden gespecificeerd in de wet of overeenkomst; het gaat erom wat een ‘redelijk handelend persoon’ zou doen.

In sommige situaties is de zorgplicht strenger of veeleisender, en de term ‘zorg’ suggereert ook al zo’n sterkere relatie. Dat houdt dan de schuldenaar gericht moet zijn op de belangen van een ander, deze niet alleen ontziet maar ook beschermt en bevordert. De sprekendste vorm is de zorg van ouders voor kinderen (zie ook art. 1:247 lid 1 BW: “Het ouderlijk gezag omvat de plicht en het recht van de ouder zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden”). Zo’n zorgplicht is er in minder verstrekkende vorm bij de medisch hulpverlener, advocaat of notaris. In zulke relaties wordt verwacht dat de beroepsbeoefenaar diens eigen belangen tot op zekere hoogte ondergeschikt maakt aan dat van de patiënt of cliënt. Een advocaat moet een cliënt wijzen op de mogelijkheid van gefinancierde rechtsbijstand, ook al betekent dit dat de advocaat hier minder aan verdient. De zorgplicht houdt ook in dat de beroepsbeoefenaar extra z’n best moet doen om fouten en risico’s te vermijden. De norm vindt vaak vertaling in het handelen dat wordt verwacht van een ‘redelijke persoon’, een ‘goede ouder’, een ‘redelijk handelend en redelijk bekwaam beroepsbeoefenaar’.

De zorgplicht is nuttig om aan te geven dat er allerlei concrete activiteiten worden verwacht zonder dat deze uitgespeld hoeven te worden, terwijl de term toch voldoende richting geeft voor burgers en juristen in de praktijk. Dit komt ook doordat deze zorg, als het goed is, aansluit bij en rekening houdt met hoe mensen zelf verwachten dat zo’n zorgrelatie invulling krijgt.  Overigens suggereert ‘zorgplicht’ ook de affectieve en ethische dimensie die men vaak met zorg associeert; ik ga daar in dit verband niet op in.

Ook in het publiekrecht is sinds de jaren tachtig discussie over zorgplichten, maar de toon was kritischer. Men leek zorgplichten aantrekkelijk te vinden omdat deze konden meebewegen bij nieuwe ontwikkelingen en opvattingen. Tegelijk is de vaagheid van de norm problematisch vanwege het legaliteitsbeginsel. Een klassieke zorgplicht als art. 450 Wetboek van Strafrecht (de plicht om mensen in nood te helpen als dat zonder gevaar kan) was nog toelaatbaar wegens het beperkte toepassingsgebied, maar de zorgplicht van art. 1.1a lid 1 Wet milieubeheer (“Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.”) werd gezien als betekenisloos. Zie ook het voorwoord bij de bundel Zorgplichten in publiek- en privaatrecht (2011).

Deze kritiek kan ik wel volgen. De problemen van legaliteit en vaagheid spelen niet in het privaatrecht. Het gaat daar immers niet om de bescherming van een zwak individu tegen een machtige staat die hem wil afstraffen voor schending van een onduidelijke plicht, maar om de bescherming van een slachtoffer tegen onzorgvuldig handelen van een andere burger; het gaat niet om de vrijheid van de burger tegen een te veel eisende overheid maar om de beperking van de vrijheid van de een ter bescherming van de vrijheid van de ander.

De vaagheid van zorgplichten is ook om een andere reden geen probleem in het privaatrecht. Daar is de zorgplicht vooral voortgekomen uit een bestaande praktijk, een levende moraal, die in de regelgeving wordt weerspiegeld en door rechters hoogstens wordt verfijnd. Het is dus niet een vorm van boven opgelegde regulering. Het valt op dat de Raad van State een zorgplicht juist ziet als gericht op een door de wetgever geformuleerd belang.

Ik denk dat een zorgplicht in het publiekrecht vooral problematisch is wanneer dit als traditionele regulering in de zin van modificatie van een praktijk wordt gezien. Er is dan immers geen ijkpunt voor de norm. Wanneer het echter een codificatie is, zoals in het privaatrecht en ook in art. 450 Sr, lijkt de inzet van publiekrechtelijke bevoegdheden voor handhaving niet per se problematisch.

Wat zegt dit nu over het wetsvoorstel waarmee dit stuk begon? Hoewel ik de tekst van het voorstel niet ken, kan ik er wel iets over zeggen. Het gaat blijkbaar over een zorgplicht die op de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties rust. Dit wijkt af van alles wat ik hierboven besprak. Weliswaar kan ook op de overheid soms net als op een gewone burger een zorgplicht rusten, zoals ook de Raad van State opmerkt. Een voorbeeld is de zorgplicht van de wegbeheerder, die vaak de overheid is. Maar in zulke gevallen is de zorg op een concrete situatie of persoon gericht. Dat kenmerkt zorgplichten in het algemeen: zij veronderstellen een min of meer concrete relatie tot een zorgontvanger (object of persoon). Daardoor weet je op wie of wat je moet letten, en kun je concreet bepalen wat je moet doen, zonder dat je compleet overvraagd wordt. Je kan de zorg hebben voor een kind, een huisdier, een huis, een auto, een baan, maar niet de volledige zorg voor een complete wijk. Als er wordt gesproken over zorg voor bijvoorbeeld de fysieke gezondheid van de inwoners van een stad gaat het over een abstractere vorm van zorg, het bevorderen van een bepaald belang, zonder de directe betrokkenheid die aanwezig is bij echte zorgrelaties. De Raad van State gaat helemaal voorbij aan dit aspect van een zorgrelatie, en conceptualiseert de zorgplicht als een klassieke hiërarchische verhouding tussen overheid en burger.

Het probleem van het gebruik van ‘zorg’ in zulke gevallen is dat het verkeerde verwachtingen kan wekken. Bij een gewone zorgrelatie in de private sfeer (ethisch of juridisch) kan enerzijds veel worden gevraagd van de zorgverlener, maar anderzijds moet ook de zorgontvanger zich op passende wijze opstellen: die mag niet overvragen, en de zorgverlener kan – als die de ontvanger goed kent – ook maatwerk leveren en zien wat werkelijk nodig is of wat alleen gezeur is, en wat nodig is zonder dat erom gevraagd is. De term ‘zorg’ roept denk ik bij veel mensen toch vaak het beeld op van de ouders die zich inspannen om zoveel mogelijk voor hun kind te doen. De werkelijkheid van andere, abstractere vormen van zorg zal in vergelijking daarmee altijd een teleurstelling zijn.

Dat betekent niet dat ‘zorg’ absoluut vermeden moet worden, maar de combinatie met ‘plicht’ kan inderdaad verkeerde verwachtingen wekken. Ten aanzien van de overheid praat je in wezen over de ‘positieve verplichtingen’ zoals bij sociale grondrechten, onderwerpen die de Staat ter harte neemt en probeert te bevorderen zonder dat er garanties te geven zijn. Zoals ik hierboven aangaf ik heb er bedenkingen tegen om sociale grondrechten als zorgplichten aan te duiden: de overheid kan en mag niet dezelfde positie innemen als een ouder tegenover een kind. Dat leidt tot ongewenst paternalisme en intrusie op privacy wegens de voor een echte zorgplicht benodigde kennis (‘Big brother’ werd in 1984 ook gepresenteerd als zogenaamd zorgende overheid). Of het leidt omgekeerd tot overspannen verwachtingen doordat de overheid bij gebrek aan voldoende concrete kennis geen adequate zorg kan verlenen. Of het leidt tot misbruik doordat de ontvangers van de zorg zich niet gedragen op een wijze die past bij een zorgplicht, en zich veeleer als consumenten opstellen die zoveel mogelijk zorg willen krijgen ongeacht of dat redelijk is of nodig is. Dat betekent niet dat sociale grondrechten ongewenst zijn, alleen dat het model van zorgplichten in de traditionele betekenis daarvoor niet passend is en tot onwenselijke gevolgen leidt. De overheid kan op meer indirecte manier zorg dragen, zoals bij rechtshulp, waar de overheid zorgt voor gefinancierde rechtsbijstand, maar de rechtsbijstand zelf door onafhankelijke juristen worden gegeven.

Terugkerend tot de zorgplichten uit het wetsvoorstel, waarmee ik dit blog begon: het bevorderen van de ontwikkeling van brede welvaart en het bevorderen van verduurzaming in Groningen en Noord-Drenthe. Deze zijn niet wezenlijk verschillend van sociale grondrechten als art. 21 Grondwet: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.”  De overheid moet actief handelen om bepaalde belangen te bevorderen. Maar de sociale grondrechten zijn, vermoed ik, slecht zeer beperkt afdwingbaar en geven vooral een prioriteit voor beleidsvorming aan. De figuur van een zorgPLICHT impliceert daarentegen een vrij concrete norm voor het handelen die ook bij de rechter valt af te dwingen, terwijl het wetsvoorstel kennelijk juist niet wil dat er individuele rechten uit voortvloeien. Het standpunt van de Raad van State lijkt mij dan ook verstandig, ook al ben ik het niet helemaal eens met de theoretische onderbouwing.