Wijzigingswetsvoorstel Coördinatiewet uitzonderingstoestanden: een holistische visie op het staatsnoodrecht ontbreekt

In maart 2025 consulteerde de regering een wetsvoorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu), waarover de Afdeling advisering van de Raad van State (RvS) recentelijk heeft geadviseerd. De Cwu regelt de uitvoering van het grondwettelijke staatsnoodrecht van art. 103 Grondwet, die een buitengewone rechtstoestand in het leven roept waarin in tijden van nood afwijking van de Grondwet mogelijk is. In deze blog reflecteer ik kort op het wijzigingswetsvoorstel en het advies van de RvS.

Tijdslijn van de modernisering

Hoewel er voldoende aanleiding is om enige voortgang te maken met de modernisering van het staatsnoodrecht, neemt men de tijd. In 2018 gaf het kabinet aan het staatsnoodrecht te willen moderniseren, waarna het in 2022 de voorgenomen modernisering op globale hoofdlijnen uiteenzette. De in 2023 verschenen ‘routekaart’ bevatte evenmin weinig concrete plannen: kort gezegd zou departementaal bekeken moeten worden welke sectorale noodwetgeving herzien moest worden. Begin 2025 presenteerde het kabinet tenslotte een overzicht van voorgenomen en reeds in voorbereiding zijnde aanpassingen van sectorale wetgeving. Dit overzicht is naar mijn mening evenmin concreet te noemen en bevat slechts één feitelijke stap: het in consultatie brengen van de wijziging van de Cwu.

Voorgestelde Cwu-wijzigingen

Dat de Cwu-wijzigingen aanstaande zijn wekt geen verbazing, want de omvang en impact daarvan is minimaal en de eerste aanbeveling daartoe is al twintig jaar oud. De voorgenomen wijzigingen zijn herhaaldelijk door de rechtswetenschap onderzocht en aanbevolen; het denkwerk daarover kon aan de zijde van de wetgever dus beperkt blijven. Kort gezegd wordt de Cwu op drie punten gewijzigd. Ten eerste worden de algemene en beperkte noodtoestand samengevoegd tot één noodtoestand, als gevolg waarvan de nu binnen deze noodtoestanden onderscheiden noodbevoegdheden alle onder één en dezelfde noodtoestand kunnen worden uitgeoefend. Ten tweede vereenvoudigt de regering de afkondiging van de noodtoestand en de inwerkingstelling van het bijhorende noodrecht door beide bij één en hetzelfde koninklijk besluit mogelijk te maken. Ten derde kan de noodtoestand straks geografisch beperkt worden tot het Europese deel van Nederland, Caribisch Nederland en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Een kanttekening hierbij is overigens dat het logisch zou zijn om het regime van de Koninkrijksuitzonderingstoestand aan te passen op het punt van de nochtans ontbrekende rijkswet (zie art. 34 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden). Om Aruba, Curaçao en Sint Maarten (ook) onder het regime van de uitzonderingstoestand te kunnen plaatsen, dient bij rijkswet geregeld te worden dat aldaar de staat van oorlog en de van staat van beleg kan worden verklaard. Zo een rijkswet is echter nooit tot stand gekomen en het zou voor de hand liggen om de Cwu als zodanig aan te merken. Deze kanttekening daargelaten, zijn de drie wijzigingspunten overall begrijpelijk en weinig materieel.

Geen holistische visie op het staatsnoodrecht

Het commentaar van de RvS op de wijzigingen zelf is dan ook niet bijzonder uitgebreid of vernieuwend. Wellicht dat de RvS daarom breder inzet met de constatering dat het wetsvoorstel het complexe en inconsistente stelsel van noodbevoegdheden ongemoeid laat, terwijl de fundamentele positie van de Cwu voor dit stelsel om aandacht vraagt voor de werking van het gehele stelsel. De RvS acht de hoofdlijnenbrief van de regering uit 2022 op dat punt ontoereikend. Dit is een belangrijk punt waar ik het zeer mee eens ben. Bij de terminologische en procedurele modernisering van het staatsnoodrecht in 1997 vormde het scharnier tussen art. 103 Grondwet en de Cwu het vertrekpunt van de wetgever. Dat zit zo: art. 103, eerste lid, Grondwet regelt dat ‘de wet bepaalt in welke gevallen (..) een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd.’ Art. 1, eerste lid, Cwu regelt vervolgens dat ‘ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken (..) de beperkte noodtoestand of de algemene noodtoestand worden afgekondigd.’ ‘De gevallen waarin’ van art. 103 Grondwet kwalificeren op grond van de Cwu als buitengewone omstandigheden en het bijhorende toepassingscriterium voor noodrecht is aldus ‘ingeval van buitengewone omstandigheden’. Vervolgens heeft de wetgever al het in werking te stellen noodrecht van dit toepassingscriterium voorzien en geharmoniseerd. De wetgever hanteerde in 1997 dus een ‘top-down’  benadering van het staatsnoodrecht, waarbij het skelet van het staatsnoodrecht eerst is uitgetekend in het samenhangende stelsel van het grondwettelijk noodrecht en de uitvoeringswetgeving, om daarna op grond van diezelfde samenhang de sectorale noodwetgeving grotendeels te harmoniseren.

De huidige wetgever vliegt het noodrecht echter op een weinig holistische en gestructureerde wijze aan: de Cwu wordt gewijzigd, sectorale noodwetgeving moet op de schop, procedures moeten vereenvoudigd – en dat alles tegelijk. Omdat de voorgestelde Cwu-wijzigingen niet raken aan het staatsnoodrechtelijke skelet zijn de gevolgen daarvan te overzien, maar dat is waarschijnlijk niet het geval voor de sectorale noodwetgeving. De regering heeft tot op heden zo weinig inzicht in de systematiek van het staatsnoodrecht getoond dat niet te verwachten valt dat het sectorale noodrecht op samenhangende en staatsnoodrechtelijke correcte wijze zal worden gemoderniseerd (zie mijn eerdere werk over de onjuiste en inconsistente kabinetsuitleg van het vormvrije noodrecht). Desalniettemin geldt dat er nog geen enkel wijzigingswetsvoorstel anders dan de Cwu is gepubliceerd, dus wellicht ben ik te pessimistisch en valt het mee. Laten we het hopen, want om met de woorden van de RvS te spreken: richtinggevende keuzes van de regering zijn hard nodig.