Stichting Greenpeace Nederland en de Bonaire Klimaatzaak

Op 28 januari heeft de Rechtbank Den Haag uitspraak gedaan in de procedure tussen Greenpeace Nederland en de Staat der Nederlanden. In zijn vonnis oordeelde de rechtbank dat de Staat zijn verplichtingen met betrekking tot zowel klimaatmitigatie als -adaptatie niet was nagekomen en daarmee de rechten van de inwoners van Bonaire op grond van de artikelen 8 en 14 van het EVRM en artikel 1 van Protocol 12 had geschonden.

Wat mitigatie betreft, bouwt de uitspraak voort op de eerdere Urgenda-jurisprudentie. De rechtbank oordeelde dat de bestaande mitigatiemaatregelen en -plannen van Nederland onvoldoende bescherming bieden tegen mensenrechtenschendingen die zouden leiden tot een opwarmingsscenario van meer dan 1,5 graad Celsius. Van bijzondere relevantie is de bevinding dat Nederland heeft nagelaten zijn resterende koolstofbudget vast te stellen, een verplichting die is voortgekomen uit zowel de KlimaSeniorinnen-uitspraak van het EHRM als het Glasgow Climate Pact dat tijdens de COP26 in 2021 is overeengekomen. De rechtbank stelt dat: “de Staat niet overzichtelijk gekwantificeerd [heeft] hoeveel emissieruimte Nederland nog heeft, als deel van het mondiale emissiebudget dat resteert om de opwarming tot 1,5 °C te beperken. Dit had de Staat wel op enige wijze moeten doen.” (11.15)

De rechtbank merkte ook op dat het ministerie van Financiën in 2023 had vastgesteld dat de Staat zijn resterende koolstofbudget waarschijnlijk tegen eind 2027 zal hebben opgebruikt, waarmee het de urgentie van deze verplichting benadrukte (11.13.5). Helaas geeft de rechtbank weinig aanwijzingen over de criteria die het zou hanteren om de toereikendheid van het toekomstige koolstofbudget te beoordelen en hoe het rekening houdt met de begrippen rechtvaardigheid (equity) en gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden (common but differentiated responsibilities) bij het vaststellen van het “eerlijke aandeel” (fair share) van Nederland. Opvallend in de uitspraak van de rechtbank is ook dat de partijen het erover eens zijn dat het “heel erg onwaarschijnlijk” is dat de bestaande mitigatiedoelstellingen voor 2030 zullen worden gehaald (met een waarschijnlijkheid van minder dan 5%). Kortom, de huidige stand van zaken op het gebied van klimaatmitigatiebeleid komt neer op een falen om de inwoners van Bonaire voldoende te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van klimaatverandering boven 1,5° C en de mensenrechtenschendingen die dat waarschijnlijk met zich mee zou brengen. Opvallend is dat dit aspect van de uitspraak net zo goed door inwoners van het Europese grondgebied van het Koninkrijk had kunnen worden aangevoerd, aangezien er in de interpretatie en toepassing van de wet niets is dat specifiek betrekking heeft op de unieke situatie waarmee Bonaire wordt geconfronteerd.

Wat betreft klimaatadaptatie komt de situatie van Bonaire meer naar voren in de uitspraak. Hier wijst de rechtbank op de vele manieren waarop het eiland zich zal moeten aanpassen aan een veranderend klimaat en op de gevolgen die dit zal hebben voor de lokale economie, het landschap en de cultuur. De rechtbank richtte zich met name op het feit dat het eiland nog steeds geen klimaatadaptatieplan heeft, ondanks het feit dat er sinds 2016 wel een bestaat voor het Europese grondgebied van Nederland. De Staat is verplicht ervoor te zorgen dat er uiterlijk in 2030 een plan wordt ontwikkeld. Hoewel dit een autonome bevoegdheid is van de gemeente Bonaire, blijft het Koninkrijk de kernverplichtingen behouden om mensenrechtenschendingen op Bonaire als gevolg van klimaatverandering te voorkomen (11.27). Deze situatie bracht de rechtbank tot de conclusie dat de Staat de rechten van de inwoners van Bonaire schond door niet tijdig maatregelen te nemen voor klimaatadaptatie (11.28).

Ten slotte omvatte de uitspraak ook een klacht over ongelijke behandeling op grond van Protocol 12 bij het EVRM. Het Hof oordeelde dat het verschil in behandeling tussen de inwoners van Bonaire en de Europese inwoners van het Koninkrijk met betrekking tot klimaatadaptatiemaatregelen niet passend, noodzakelijk en evenredig was: “De verschillen die in deze procedure naar voren zijn gekomen, duiden dus juist op een nog grotere urgentie bij het opstellen en implementeren van coherent en integraal klimaatadaptatiebeleid voor Bonaire dan voor Europees Nederland bestond. Waarom er in Europees Nederland al in 2016 coherent en integraal klimaatadaptatiebeleid was geïmplementeerd maar er voor het eiland Bonaire een decennium later nog geen klimaatadaptatieplan beschikbaar is en ook niet duidelijk is wanneer dit er wel zal zijn, behoeft daarom nadere toelichting.” (11.46)

Het is opvallend dat dit deel van de uitspraak vrij kort is en dat de rechtbank lijkt te voorkomen expliciet stelling te nemen over op basis van welke beschermde kenmerken het verschil in behandeling is gemaakt. De meest logische interpretatie van de uitspraak is dat dit gebaseerd is op hun geografische woonplaats. Als dat de juiste interpretatie van de uitspraak is, zou dit betekenen dat de rechtbank een kans heeft gemist om de onderliggende raciale aspecten van de klimaatcrisis op Bonaire te bespreken. In feite wordt de geschiedenis van het eiland als plaats van slavernij slechts één keer genoemd in de uitspraak: de rechtbank wijst namelijk op de aanwezigheid van slavenhuizen op een cultuurhistorische locatie in een laaggelegen gebied dat gevaar loopt te overstromen.

Het onlangs afgeronde Coalitieakkoord weerspiegelt gedeeltelijk de uitspraak van de rechtbank. Het akkoord vermeldt specifiek de gevolgen van klimaatverandering voor het Caribische deel van het koninkrijk en de toezegging van de regering om “een gezamenlijke klimaatagenda voortvarend” uit voeren en “het Natuur- en Milieubeleidsplan Caribisch Nederland voort [zetten]” (p. 10). Wat betreft deze kwestie van klimaatadaptatie in het Caribisch gebied lijkt de uitspraak een impact te hebben die zal blijven bestaan, ongeacht wat er in een eventuele beroepsprocedure gebeurt. Helaas kan dat niet gezegd worden over de verplichting om een koolstofbudget op te stellen, die nergens in het regeerakkoord te vinden is, ondanks uitgebreide discussies over de ambities op het gebied van klimaatbeleid.

Concluderend kan worden gesteld dat deze uitspraak een belangrijke ontwikkeling betekent in de Europese klimaatrechtspraak. Voor andere Europese landen betekent dit dat naleving van het EU-klimaatrecht op zich onvoldoende is om de mensenrechten van Europese burgers te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van klimaatverandering. Europese staten zijn met name verplicht om hun resterende koolstofbudgetten vast te stellen en hun mitigatieplannen af te stemmen op deze resterende ruimte voor emissies. Deze uitspraak bevestigt daarmee de eerdere uitspraak van het EHRM in KlimaSeniorinnen. Ten tweede maakt zij duidelijk dat de leden van de Raad van Europa met spoed werk moeten maken van de aanpassingsbehoeften van hun overzeese gebieden, die in vergelijking met hun voormalige metropolen bijna altijd in een staat van economische onderontwikkeling verkeren en onvoorbereid zijn op de klimaatverandering.