Nederland is goed in lang formeren, en dat moet anders

De verkiezingen zijn achter de rug en D66 komt als grootste partij uit de bus. De formatie kan weer beginnen. In een ideale wereld hebben we binnenkort een nieuw missionair kabinet, maar de formatietermijnen van de afgelopen jaren geven ons een ander beeld. Het kan zomaar nog lang duren voordat we weer een missionair kabinet hebben.

Een ‘demissionair’ kabinet is tegenwoordig in Nederland bijna niet meer weg te denken. Daar waar het woord demissionair vijf jaar geleden nog niet bekend was bij een groot deel van de mensen in Nederland, is het nu niet meer weg te denken uit ons vocabulaire. Zeker als het gaat om gesprekken over de huidige politieke situatie. Een kabinet wordt demissionair wanneer het ontslag heeft aangeboden. In de huidige praktijk is het zo dat er dan verkiezingen volgen voor een nieuwe Tweede Kamer. Wanneer de uitslag van de verkiezingen bekend is, wordt het startschot gegeven om te gaan formeren. Dat formeren duurt de laatste jaren lang; we doen tegenwoordig mee aan het Europees Kampioenschap ‘wie kan het langst formeren?’. De politiek ligt tijdens de formatieperiode grotendeels stil en (grote) maatschappelijke problemen blijven onopgelost.

Voor deze lange periode van politieke stilstand zijn meerdere oplossingen te bedenken. Denk aan het idee van GroenLinks/PvdA om de procedure voor registratie van verkiezingsdeelname in te korten, of het idee van de VVD om de tijd tussen de val van een kabinet en nieuwe verkiezingen flink in te korten. Een andere oplossing is het instellen van een maximumtermijn voor de formatieprocedure. In dit blog zullen we dieper ingaan op die laatste oplossing.

Een fatale termijn binnen een formatieprocedure zou kunnen zorgen voor een prikkel bij de formerende partijen om de formatie sneller af te ronden. Want, als dat niet gebeurt zullen nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven waarin de kans vervolgens levensgroot is dat de formerende partijen worden ‘afgestraft’ voor hun getreuzel tijdens de formatieprocedure. Een voorbeeld van een dergelijke termijn kan worden gevonden in het fictieve wetsvoorstel dat was geschreven door de organisatie van het studentenparlement voor het studentenparlement van 2024/25. In dit fictieve wetsvoorstel was een termijn van 206 dagen opgenomen, die met maximaal 30 dagen zou kunnen worden verlengd. Indien de formateur er niet in zou slagen een kabinet te vormen binnen deze termijn, zou de Tweede Kamer ontbonden moeten worden ten behoeve van nieuwe verkiezingen. Een belangrijke vraag die rijst bij dit fictieve voorstel is of het wel in lijn is met artikel 64, eerste lid, van de Grondwet.

Artikel 64 Grondwet

In het eerste lid van artikel 64 van de Grondwet wordt het volgende bepaald: “Elk der kamers kan bij koninklijk besluit worden ontbonden.”. Als u dit in samenhang leest met artikel 47 van de Grondwet, heeft de regering dus de bevoegdheid tot het ontbinden van de kamers. Belangrijk is te benoemen dat dit geen verplichting is. Bij de Grondwets-herziening van 1983 werd dit nog maar eens bevestigd. Toenmalig minister Van Thijn zei het volgende over de bevoegdheid van artikel 64, eerste lid, van de Grondwet:

“Waar het de ontbinding betreft, merk ik op (…) dat ik toch het recht van ontbinding zie als een autonoom recht van de Regering en dat ik dat zie als een tot uitdrukking brengen van de eigen verantwoordelijkheid van de Regering (…).”

Als we deze uitleg van artikel 64 van de Grondwet aanhouden, mag de Tweede Kamer geen wet aannemen die de regering verplicht te die Kamer te ontbinden; zogenaamde zelfontbinding. Wanneer de Tweede Kamer echter een wet met een fatale formatietermijn (zoals in het eerder besproken fictieve wetsvoorstel) zou aannemen, is er sprake van zelfontbinding. Als artikel 64 Gw ongewijzigd blijft, dan zou het fictieve wetsvoorstel in strijd zijn met artikel 64, eerste lid, van de Grondwet.

Artikel 64 Gw zou niet alleen gewijzigd moeten worden om de bestuurbaarheid te vergroten, maar ook vanwege een veranderde praktijk. Sinds 1966 is het gebruikelijk dat een nieuwgekozen Tweede Kamer slechts één kabinet voortbrengt. Valt dat kabinet, dan volgen doorgaans nieuwe verkiezingen, waarmee de ontbinding in feite een vanzelfsprekend vervolg is geworden. Dit is echter niet zo in de Grondwet opgenomen; ontbinding van de Tweede Kamer is een bevoegdheid, geen verplichting. Dit is waar spanning ontstaat. Bij de grondwetsherziening van 1983 hield de Grondwetgever geen rekening met deze ontwikkeling die de praktijk flink heeft veranderd. De vraag is dan ook in hoeverre het ontbindingsrecht uit artikel 64, eerste lid, van de Grondwet nog werkelijk autonoom is. Ondermijnt de praktijk het recht? Of sluit de Grondwet onvoldoende aan bij de huidige praktijk?

Om die ambiguïteit te doorbreken, is een duidelijke oplossing nodig. Wij stellen een grondwetswijziging voor die de bestaande praktijk bevestigt en daarbij ook een organieke wet die de formatietermijn regelt.

De grondwetswijziging zou de huidige ontbindingsbevoegdheid moeten omzetten naar een ontbindingsverplichting wanneer een kabinet valt of wanneer een formatiedeadline wordt overschreden. Op deze manier zal de huidige juridische praktijk worden gecodificeerd. Daarnaast is een organieke wet nodig om de formatietermijn wettelijk te verankeren. Omdat de formatiedeadline dan niet in de Grondwet wordt opgenomen kan deze eenvoudig worden gewijzigd als blijkt dat hier behoefte aan is door bijvoorbeeld maatschappelijke ontwikkelingen. Denk bijvoorbeeld aan een situatie waarin de formatie structureel sneller verloopt, of juist complexer wordt door verdere versnippering.

Men zou zich over voornoemde grondwetswijziging kunnen afvragen of ontbinding van de Tweede Kamer door de regering niet alleen mag worden uitgevoerd met voorafgaande toestemming van de Tweede Kamer. In essentie klinkt dit democratischer, maar er ontstaan dan nieuwe moeilijkheden. Bijvoorbeeld wanneer een formatiedeadline is verstreken en er geen kabinet is gevormd, maar de Tweede Kamer weigert toestemming te geven voor ontbinding. Er ontstaat dan een impasse: geen kabinet én geen nieuwe verkiezingen. Dit brengt een verlamming van het politieke systeem teweeg en dat is juist wat voorkomen moet worden met een formatiedeadline.

Een grondwetswijziging kan van belang zijn om het eerste lid van artikel 64 van de Grondwet aan te laten sluiten bij haar werkelijke huidige praktijk. Langdurige formaties leiden immers tot stilstand en ondermijnen daarbij ook het vertrouwen in de politiek. Een fatale formatietermijn kan bijdragen aan herstel van dit gebrek aan vertrouwen. Ongetwijfeld biedt het geen oplossing voor de vele politieke uitdagingen die gepaard gaan met formaties. Maar het formatietraject wordt in ieder geval wel geformaliseerd door duidelijke regels. Dit zal uiteindelijk impasses voorkomen, en ook de continuïteit van het bestuur waarborgen.