Het is onconstitutioneel als een fractie niet mag kiezen voor de naam van de politieke groepering die zij vertegenwoordigt

Nederland onderscheidt zich in staatsrechtelijk opzicht op vele manieren van andere Europese landen. Helaas ook op een punt dat in strijd is met fundamentele democratische beginselen van parlementsrecht, namelijk het verbod voor parlementaire fracties de naam te dragen van hun eigen politieke groepering. Aanleiding om hierop terug te komen (eerder hierover hier, of hier) is dat in de afgelopen week de voorzitter van de Tweede Kamer dit verbod tot in het absurde doorvoert. Hij poogt een absoluut verbod te handhaven om de uitdrukking ‘Progressief Nederland’ of ‘PRO’ te gebruiken in de plenaire vergadering, ook als het niet per se gaat om de aanduiding van een fractie in de Tweede Kamer (zie onder meer de eerste vermelding van ‘Progressief Nederland’ en de 21^e vermelding van ‘Kostić’ in dit stenogram). Hier wordt beknopt aangegeven waarom het verbod om als fractie een zelfgekozen naam te voeren in strijd is met constitutionele beginselen die ten grondslag liggen aan de parlementaire democratie en de Grondwet.

Het zwakste argument, maar de Europese parlementair democratische omgeving is niet irrelevant

Dat Nederland met het verbod van zelfgekozen naamvoering zich onderscheidt van vergelijkbare parlementen in Europa, is misschien het zwakste argument daartegen; maar voor zover ik weet – ik heb het maar voor een paar Europese landen uitgezocht (hier) – is Nederland in democratisch Europa de enige die fracties verbiedt een zelf gekozen naam te voeren. In de Europese Unie (Europees Parlement), en daarnaast in Frankrijk, Duitsland, België en Italië mag een fractie te kennen geven welke naam zij wil voeren, ook als zij die – om welke reden dan ook (nieuwe partijvorming, fusie, afsplitsingen) – tussentijds wil wijzigen. Vervolgens wordt de betreffende politieke groepering in de relevante volksvertegenwoordiging bij die naam aangeduid, dit uit respect voor de politieke keuze die in naamgeving besloten ligt. Dit geldt zowel in geval een fractie na verkiezingen nieuw vertegenwoordigd wordt, als wanneer zich een nieuwe fusie voordoet, of een splitsing in een fractie, of een politieke groepering eenvoudigweg een andere naam kiest omdat het naar hun inzicht een betere naam is. Vraag je bij buitenlandse collega’s en griffies waarom dat zo is, dan wordt er vreemd opgekeken: uiteraard is het aan een politieke groepering aan te geven bij welke naam de politieke beweging die zij vertegenwoordigt zich wil noemen, ook in de loop van de tijd en al dan niet bij tussentijdse politieke ontwikkelingen. Democratie heet dat, krijg je dan als antwoord.

We hebben het altijd zo gedaan…

Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bevat geen regeling van de naamvoering van fracties. Navraag daarover bij de Tweede Kamer  levert in wezen als antwoord op: zo hebben we het altijd gedaan. Zo althans kreeg ik begin 2023 te horen  toen de fractie-Den Haan in de Tweede Kamer zich wilde noemen naar de nieuwe, mede door haarzelf opgerichte en bij de Kiesraad geregistreerde, politieke partij GOUD, maar dit geweigerd werd. Dat het altijd zo gedaan is, is overigens feitelijk onjuist.

Weliswaar werd bij afsplitsingen – die bij de fractie Progressief Nederland niet aan de orde zijn – de nieuwe fractie aangeduid bij de naam van de afsplitsende fractievoorzitter, maar dat was een praktisch compromis dat aanvankelijk werd ingegeven door de wens van de voorzitter van de kamer niet te treden in de kwestie wie de werkelijke communistische partij of boerenpartij was. Met andere woorden: deze keuze was niet ingegeven door politiek paternalisme waarbij de voorzitter of het presidium beslist over hoe een groepering zich mag noemen, maar integendeel juist uit respect voor de politieke neutraliteit die voorzitter en het presidium te allen tijde in acht hebben te nemen.

De praktijk blijkt echter inconsistent, en kan alleen al daarom dus niet als reden dienen voor een verbod op vrije naamkeuze. Even los van de details van eerdere gelegenheden, die allemaal betrekking hadden op afsplitsingen, is het beste voorbeeld de fusiefractie ChristenUnie. Toen de RPF en GPV formeel gefuseerd waren, werd tussentijds door zowel de voorzitter van de Tweede Kamer als van die van de Eerste Kamer de wens van de fusiefractie ingewilligd om voortaan ChristenUnie te worden genoemd (zie Handelingen EK 2000-2001, 27 maart 2001, 24-1115, middenkolom, en Handelingen TK 13 maart 2001, 55-4005, rechterkolom).

De Eerste Kamer maakt het sinds de laatste wijziging van haar Reglement van Orde nog bonter, door naamkeuze te verbieden (zie RvOEK artt. 17 lid 3, 18 lid 2 en 20 leden 3 en 4).

Constitutionele bezwaren tegen de huidige praktijk

Dit alles is in strijd met constitutionele beginselen die in het parlementsrecht onderscheiden worden. Meest relevant zijn de beginselen van democratie (dat ten grondslag ligt aan artt. 4 en 54 Grondwet), het vrije mandaat (mede vervat in artt. 67 lid 3 en 50 Grw), het neutraliteitsbeginsel, het autonomiebeginsel (art. 72 Grw) en het beginsel van het ordelijk functioneren van de kamer (Funktionsfähigkeit). Juridisch gesproken beheersen deze constitutionele beginselen de kwestie van naamgeving in de Tweede Kamer, nu daar geen geschreven orderegels zijn. Eveneens kunnen ze fungeren als beoordelingsmaatstaf voor de constitutionaliteit van het naamkeuze-verbod in de Eerste Kamer.

Het democratiebeginsel is van betekenis omdat fracties kiezers vertegenwoordigen. Er bestaat het misverstand dat dit zou betekenen dat fracties uitsluitend de naam mogen voeren van de partijlijsten waarop zij gekozen zijn. Dit zou dan impliceren dat fusering en afsplitsing niet toegestaan is, en naamswijziging dus ook niet. Het leidt geen twijfel dat dit constitutioneelrechtelijk echter onjuist is. Deze uitleg stuit af op het beginsel van het grondwettelijke vrije mandaat (waarover aanstonds), en heeft ook geen grondslag in de Kieswet, die immers (bewust) geen bepaling bevat die in de weg staat aan fusering of splitsing; en evenmin volgt bedoelde uitleg uit de parlementaire praktijk waarin splitsingen steeds frequenter zijn en misschien wel in strijd met politieke moraal of doelmatigheid zijn, maar geenszins onrechtmatig, terwijl fusies eveneens zijn toegestaan, hetgeen voor zowel afsplitsingen als fusies ook blijkt uit de Reglementen van Orde van de kamers.

Het behoort tot de essentie van het vrije mandaat dat het aan (groepen) leden van de kamers zelf is, om geheel naar eigen inzicht, de te volgen politieke lijn vast te stellen, aan te passen, terug te draaien of zich af te keren van het politieke programma van de lijst waarop men is gekozen, en  naar believen nieuwe politieke stromingen te initiëren en zich daarbij aan te sluiten. Het valt moeilijk te ontkennen dan in de naamgeving van een politieke groepering een politieke keuze besloten ligt die niet bij anderen dan de betrokken kamerleden kan liggen.

Uit het vrije mandaat vloeit onverbrekelijk voort de neutraliteit waaraan de Kamer en haar ambten (voorzitter, presidium, griffie) jegens Kamerleden en fracties gehouden zijn, het neutraliteitsbeginsel.

Op geen enkele wijze is in te zien waarom een fusie van fracties onder de naam van de nieuwe politieke beweging of nieuwe partij zou kunnen leiden tot het verstoren van de goede orde in de Kamer. Angsthazen kunnen allicht denken aan de mogelijkheid van denkbare naamsverwarring, of het gebruik van anderszins afkeurenswaardige namen. Maar dat doet eenvoudigweg niets af aan het beginsel dat een groep Kamerleden zelf dient te bepalen hoe zij zich noemt en hoe zij zich aangeduid wil zien.

De eis van registratie bij de Kiesraad?

Bij het beoordelen van een door een fractie in vrijheid te kiezen naam kunnen in uiterste gevallen de criteria van artikel G1, lid 4, Kieswet allicht leidraad zijn. Bindend zijn ze uiteraard niet. Het gaat immers niet om registratie met het oog op deelname aan verkiezingen. Het gaat om een heel andere kwestie, namelijk hoe een groep Kamerleden wil samenwerken en genoemd wil worden in die samenwerking. Het is daarom ook niet in te zien om welke reden bij de naamgeving als voorwaarde gesteld zou worden dat de betrokken politieke groepering bij de Kiesraad geregistreerd moet staan als politieke partij. Dat is pas aan de orde als die politieke groepering aan verkiezingen wil gaan deelnemen; daarvóór in elk geval niet.

Naamsverwarring lijkt me overigens uitgesloten, zoals recente kamerverslagen duidelijk maken. In geen van de gevallen waarin de voorzitter van de Tweede Kamer tot nu het noemen van de naam PRO/ Progressief Nederland verbood, kan een redelijk denkend mens aannemen dat PRO Veenendaal, PRO Eindhoven of een van de vele ander lokale PRO-partijen of -partijverbanden kon zijn bedoeld.

Geheel terzijde – want ten eerste staat het geheel los van de naamvoering van fracties in de kamers der Staten-Generaal, en ten tweede is er geen lokale partij bestaat die de naam PRO / Progressief Nederland voert – zou het op registratie aankomen, dan dient het mijns inziens zo te zijn dat een lokale partij, die per definitie alleen lokaal vertegenwoordiging nastreeft, niet kan voorkomen dat een landelijke partij eenzelfde naam voert, zelfs als die landelijke partij vervolgens onder dezelfde naam ook aan lokale verkiezingen gaat deelnemen. Niets belet dat op dit latere moment de lokale partij kan beslissen of zij, gezien eventuele programmatische verschillen, onder dezelfde naam als de landelijke partij door wil.

Conclusie; wie beslist?

Uit het voorgaande volgt dat het niet aan voorzitter of het presidium kan zijn om te bepalen hoe als fractie samenwerkende kamerleden genoemd moeten worden; dat is in strijd met de neutraliteit die zij in acht moeten nemen, en met het vrije mandaat van de samenwerkende kamerleden. De gedachte, die blijkens recente opmerkingen in de Tweede Kamer breed leeft, dat de kamer zelf bij meerderheid moet stemmen over hoe een fractie zich moet noemen, stuit evenzeer af op het constitutionele vrije mandaat van de samenwerkende kamerleden. Men zou kunnen zeggen dat dit niet past in een parlementaire democratie die die naam waardig is. Maar hier beperk ik me tot het oordeel dat dit onconstitutioneel is.