CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • M. Adams
  • B.C. van Beers
  • A.A.L. Beers & K.T. Meijer
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • S.C. van Bijsterveld & B.P. Vermeulen
  • S.C. van Bijsterveld
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard & J. Uzman
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • S. Daniëls
  • J.W.A. Fleuren
  • F. Fleurke
  • J.L.M. Gribnau & M.R.T Pauwels
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • H.G. Hoogers
  • M. Houwerzijl & N. Zekic
  • M. Houwerzijl & F. Vlemminx
  • P. Jacobs
  • E.J. Janse de Jonge
  • S. Jellinghaus & E. Huisman
  • J. Kiewiet & G.F.M. van der Tang †
  • T. Kooijmans
  • E.J. Koops
  • G. Leenknegt
  • K.T. Meijer
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • B.M.J. van der Meulen
  • F.C.M.A. Michiels
  • G. Overkleeft-Verburg
  • T. Peters
  • J.C.A. de Poorter
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • G. van der Schyff & B.M.J. van der Meulen
  • J. Uzman & G. Boogaard
  • J. Uzman
  • B.P. Vermeulen
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx & A.C.M. Meuwese
  • W.J.M. Voermans
  • B.W.N. de Waard
  • W. van der Woude
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Benoeming commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 132a  Caribische openbare lichamen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

HOOFDSTUK 7

Decentralisatie

INLEIDING

Artikel 123 - Instelling provincies en gemeenten

  1. Bij de wet kunnen provincies en gemeenten worden opgeheven en nieuwe ingesteld.

  2. De wet regelt de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen.

Artikel 124 - Autonomie en medebewind

  1. Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.

  2. Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet.

Artikel 125 - Organen decentrale besturen

  1. Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad. Hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te regelen uitzonderingen.

  2. Van het bestuur van de provincie maken ook deel uit gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning, van het bestuur van de gemeente het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.

Artikel 126 - Ambtsinstructie commissaris koning

Bij de wet kan worden bepaald, dat de commissaris van de Koning wordt belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie.

Artikel 127 - Vaststelling verordening

Provinciale staten en de gemeenteraad stellen, behoudens bij de wet of door hen krachtens de wet te bepalen uitzonderingen, de provinciale onderscheidenlijk de gemeentelijke verordeningen vast.

Artikel 128 - Toekenning bevoegdheden

Behoudens in de gevallen bedoeld in artikel 123, kan de toekenning van bevoegdheden, als bedoeld in artikel 124, eerste lid, aan andere organen dan die, genoemd in artikel 125, alleen door provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad geschieden.

Artikel 129 - Verkiezing vertegenwoordigend orgaan

  1. De leden van provinciale staten en van de gemeenteraad worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders, tevens ingezetenen van de provincie onderscheidenlijk de gemeente, die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor het lidmaatschap gelden dezelfde vereisten.
  2. De leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.
  3. De artikelen 53, tweede lid, en 59 zijn van toepassing. Artikel 57a is van overeenkomstige toepassing.
  4. De zittingsduur van provinciale staten en de gemeenteraad is vier jaren, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen.
  5. De wet bepaalt welke betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap kunnen worden uitgeoefend. De wet kan bepalen, dat beletselen voor het lidmaatschap voortvloeien uit verwantschap of huwelijk en dat het verrichten van bij de wet aangewezen handelingen tot het verlies van het lidmaatschap kan leiden.
  6. De leden stemmen zonder last.

Artikel 130 - Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders

De wet kan het recht de leden van de gemeenteraad te kiezen en het recht lid van de gemeenteraad te zijn toekennen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn, mits zij tenminste voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn.

Artikel 131 - Benoeming commissaris Koning

De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd.

Artikel 132 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen

  1. De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen.

  2. De wet regelt het toezicht op deze besturen.

  3. Besluiten van deze besturen kunnen slechts aan voorafgaand toezicht worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen.

  4. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

  5. De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.

  6. De wet bepaalt welke belastingen door de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden geheven en regelt hun financiële verhouding tot het Rijk.

Artikel 132a - Caribische openbare lichamen

  1. Bij de wet kunnen in het Caribische deel van Nederland andere territoriale openbare lichamen dan provincies en gemeenten worden ingesteld en opgeheven.

  2. De artikelen 124, 125 en 127 tot en met 132 zijn ten aanzien van deze openbare lichamen van overeenkomstige toepassing.

  3. In deze openbare lichamen worden verkiezingen gehouden voor een kiescollege voor de Eerste Kamer. Artikel 129 is van overeenkomstige toepassing.

  4. Voor deze openbare lichamen kunnen regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.

Artikel 133 - Waterschappen

  1. De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.

  2. De wet regelt de verordenende en andere bevoegdheden van de besturen van de waterschappen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen.

  3. De wet regelt het provinciale en overige toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 134 - Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie

  1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.

  2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.

  3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 135 - Gemeenschappelijke regelingen

De wet geeft regels ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken. Daarbij kan in de instelling van een nieuw openbaar lichaam worden voorzien, in welk geval artikel 134, tweede en derde lid, van toepassing is.

Artikel 136 - Geschillen

De geschillen tussen openbare lichamen worden bij koninklijk besluit beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht of hun beslissing bij de wet aan anderen is opgedragen.

ALGEMENE INLEIDING

W. van der Woude

HOOFDSTUK 7 - Decentralisatie

INHOUD
1.    Historische ontwikkeling
2.    Aard van hoofdstuk 7 Grondwet
3.    Hoofdstuk 7 Grondwet en overige regelgeving
4.    Literatuur
 
Editie mei 2016

1. Historische ontwikkeling 

Anders dan andere grondwetten[1] bevat het decentralisatiehoofdstuk (hoofdstuk 7) van de Nederlandse Grondwet geen constituerende bepaling die stelt dat er provincies, gemeenten of waterschappen (zullen) zijn. In haar kenmerkende, indirecte, stijl, wordt vanaf het eerste artikel van dit hoofdstuk voor wat betreft provincies en gemeenten eenvoudigweg uitgegaan van het bestaan hiervan en gebeurt in artikel 133 hetzelfde ten aanzien van waterschappen.[2] Dit kan worden  verklaard vanuit het gegeven dat provincies waterschappen en (andere) lokale rechtsgemeenschappen al bestonden toen de Grondwetten van 1814 en 1815 tot stand kwamen. Zo bezien zou de Grondwet ten aanzien van het bestaan van provincies, gemeenten en waterschappen niet constitutief, maar declaratoir zijn. Hierop valt in ieder geval ten aanzien van provincies en vooral ten aanzien van gemeenten het nodige af te dingen.

Voor gemeenten vervulde de Grondwet namelijk wel degelijk een meer constituerende rol. Zo kende de Grondwet van 1814 een grotere variëteit aan op gemeenten gelijkende rechtsgemeenschappen dan nu het geval is. Hierin werd onderscheid gemaakt  tussen ‘Steden’ enerzijds en ‘Heerlijkheden’, ‘Districten’ en ‘Dorpen’ anderzijds.[3] Deze laatste categorie werd in de Grondwet van 1815 aangeduid als ‘Plaatselijke besturen’[4] en voor de stedelijke en plaatselijke besturen (ook: plattelandsbesturen) golden destijds verschillende bestuursstructuren.[5]  Pas door het in werking treden van de Grondwet van 1848 en de daarop geënte Gemeentewet van 1851 wordt deze variëteit losgelaten en wordt het lokale bestuur onder de gezamenlijke noemer ‘gemeenten’ voorzien van een uniforme interne structuur.[6] Het moge duidelijk zijn dat dit verder reikt dan een enkele erkenning van het bestaan van deze gemeenschappen.

Voor provincies kan de gedachte van een declaratoire Grondwet redelijk goed worden gevolgd.[7] In de Grondwetten van 1815, 1840 en 1848 ging de grondwettelijke erkenning van provincies zelfs zo ver dat zij – zij het in wisselende samenstelling – bij naam werden opgesomd in de artikelen die de omvang van het Nederlandse rijk beschreven. Aldus bestonden sinds 1814 provincies die in grote lijnen dezelfde grenzen en benamingen kenden als hun voorgangers uit de Republiek der Verenigde Nederlanden. Bedacht moet echter wel worden dat de overeenkomsten hierna opdrogen. Vanuit een institutioneel-bestuurlijk perspectief zijn de provincies van na 1814 wezenlijk andere entiteiten. Aangezien het belang van de Grondwet toch vooral schuilt in het vastleggen van deze institutioneel-bestuurlijke verhoudingen, kan eveneens een lans worden gebroken voor de gedachtegang dat de Grondwet op dit punt wel degelijk constitutief van aard is.

Enig debat hierover heeft ten tijde van de grondwetsherziening van 1983 niet plaatsgevonden. Tijdens deze herziening is dan ook in belangrijke mate – in ieder geval ten aanzien van de provincies, gemeenten en waterschappen[8] – aangesloten bij het impliciete taalgebruik van eerdere versies van de Grondwet. Dit alles geldt uiteraard niet voor de andere openbare lichamen die in hoofdstuk 7 van de Grondwet worden opgevoerd. De openbare lichamen voor beroep en bedrijf (artikel 134), de ‘andere’ openbare lichamen (eveneens artikel 134) en de openbare lichamen die door middel van een gemeenschappelijke regeling kunnen worden opgericht (artikel 135), zijn vruchten van rechtsontwikkelingen die zich ruimschoots na 1814 hebben voorgedaan. Dit ziet men ook terug in de aanzienlijk meer ‘zelfbewuste’ formulering waarop de Grondwet de mogelijkheid van het instellen van deze openbare lichamen creëert.

Het grootste belang van de algehele grondwetsherziening van 1983 voor dit hoofdstuk schuilt in de wijze waarop voor het eerst alle openbare lichamen (behalve het Rijk) zijn ondergebracht in één hoofdstuk. De regering beoogde hiermee overigens weinig tot geen inhoudelijke wijzigingen ten aanzien van het bestaande stelsel te realiseren, zij het dat op een aantal punten een vereenvoudiging van het stelsel werd beoogd, die hier en daar zou moeten leiden tot deconstitutionalisering. Met name ten aanzien van provincies en gemeenten slaagde de regering niet steeds in deze doelstellingen. Bij de behandeling van de artikelen die op deze openbare lichamen betrekking had stuitte zij op een activistische Tweede Kamer, die tal van amendementen aannam waardoor een aantal voorgenomen vereenvoudigingen, moderniseringen en deconstitutionaliseringen werd teruggedraaid. In dit verband kan de impact niet worden onderschat die Tweede Kamerlid Sytze Faber heeft gehad op de tekst van het huidige hoofdstuk 7 van de Grondwet. Hij was indiener van een veelvoud aan amendementen, waarvan een niet gering aantal de eindstreep haalde.[9] Ten aanzien van de overige openbare lichamen was de Tweede Kamer aanzienlijk minder activistisch. Vooral voor de waterschappen heeft dit geleid tot een drastische versimpeling van de grondwettelijke regeling.[10]

Waar de bepalingen over provincies en gemeenten voorheen uiteenlopende formuleringen kenden, heeft in 1983 eveneens een vrij scherpe uniformering plaatsgevonden van de bepalingen omtrent beide overheidslagen. De artikelen 123 tot en met 132, 135 en 136 – dit zijn de artikelen die betrekking (kunnen) hebben op provincies en gemeenten – zijn thans vrijwel allemaal zodanig geformuleerd dat zij op beide overheidslagen en hun organen van toepassing zijn. De enige uitzonderingen zijn artikel 126 (ambtsinstructie commissaris van de Koning) en artikel 131 (kiesrecht niet-Nederlanders voor gemeenteraden).[11]
 

2. Aard van hoofdstuk 7 Grondwet 

De lezer die zoekt naar een omschrijving van het doel van decentralisatie en de functie van decentrale overheden zal hieromtrent in de Grondwet weinig expliciets vinden. Uiteindelijk bestaat hoofdstuk 7 vooral uit een verzameling meer technische, institutionele bepalingen. De reden om juist deze bepalingen in de Grondwet te verankeren lijkt drieërlei te zijn:

1.    In veel gevallen wordt een uitdrukkelijke – veelal enigszins geclausuleerde – attributie van met name regelgevende bevoegdheden beoogd. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van de verordenende bevoegdheden die worden toegekend aan organen van de decentrale openbare lichamen (zie de artikelen 127 en 133 Grondwet voor een toe- dan wel erkenning van verordenende bevoegdheid en artikel 134 Grondwet waarin de mogelijkheid tot het toekennen van verordenende bevoegdheid wordt gecreëerd). De attributie van regelgevende bevoegdheden aan de formele wetgever moet echter evenmin worden genegeerd. Op maar liefst 23 afzonderlijke plaatsen draagt de grondwetgever (nadere) regeling van de inrichting, taken en bevoegdheden van decentrale openbare lichamen op aan de formele wetgever (zie de artikelen 123, tweede lid; 124, tweede lid; 125, eerste lid; 126; 127; 129, tweede, derde, vierde en vijfde lid; 130; 132, eerste, tweede, derde, vijfde en zesde lid; 133, eerste, tweede en derde lid; 134, eerste, tweede en derde lid; 135 en 136 Grondwet).[12]

2.    In een aantal gevallen lijkt een zekere waarborg beoogd te zijn tegen al te drastisch ingrijpen in de decentrale autonome sfeer door de nationale wetgever.  Dit speelt uiteraard ten aanzien van de grondwettelijke erkenning van provinciale en gemeentelijke autonomie in artikel 124, eerste lid, Grondwet, maar ook ten aanzien artikel 128 (inperking van de mogelijkheid bij wet autonome taken op te dragen aan nieuw te vormen provinciale en gemeentelijke organen).

3.    Tot slot wordt een aantal democratische waarborgen verankerd. Dit vloeit vooral voort uit artikel 125, eerste lid (het hoofdschap van provinciale staten en de gemeenteraad) en uit verschillende aspecten van artikel 129 (rechtstreekse, geheime verkiezingen en het vrije mandaat van leden van provinciale staten en de gemeenteraad).[13]

Verder zou kunnen worden betoogd dat het een doelstelling van de Grondwetgever is geweest om de hoofdelementen van de interne structuur van de decentrale overheden vast te leggen. Dit kan echter uitsluitend worden volgehouden ten aanzien van provincies en gemeenten, aangezien de Grondwet het vormgeven van de interne structuur van de andere openbare lichamen vrijwel volledig overlaat aan de wetgever. In lijn daarmee moet bovendien worden opgemerkt dat de waarborgen waarover hierboven onder 2 en 3 is gesproken uitsluitend gelden ten aanzien van provincies en gemeenten. De enige garantie die de Grondwet ten aanzien van waterschappen biedt, is gelegen in de erkenning van het bestaan ervan en van hun verordenende bevoegdheid; met andere woorden: het opheffen van waterschappen of van hun verordenende bevoegdheid vergt een grondwetsherziening.[14] Ten aanzien van de overige openbare lichamen wordt feitelijk geen enkele grondwettelijke garantie gegeven. Zij kunnen naar believen worden ingesteld en opgeheven en hun inrichting lijkt volledig afhankelijk van de opvattingen van de wetgever.[15]

In zijn regeling van de institutionele structuur van provincies en gemeenten laat hoofdstuk 7 een uiteenlopende mate van detail zien.[16] Tegen die achtergrond wordt ten aanzien van sommige grondwetsartikelen zo nu en dan de vraag gesteld of deze wel van constitutionele orde zijn. Bij die artikelen ten aanzien waarvan dit commentaar speelt, wordt in de navolgende commentaren uitdrukkelijk ingegaan op de vraag of zij van constitutionele orde zijn.[17]
 

3. Hoofdstuk 7 Grondwet en overige regelgeving 

Nationale context
In paragraaf 2 is opgemerkt dat de Grondwet op veel punten verwijst naar de formele wetgever. Dit betekent dat voor de wetgever een belangrijke taak is weggelegd in het vastleggen van de institutionele verhoudingen tussen en binnen deze openbare lichamen. In de navolgende commentaren wordt voornamelijk de grondwettelijke regeling besproken. Hier en daar wordt niettemin verwezen naar de institutionele uitwerking in bedoelde wetten. Voor zover dit van belang is voor de interpretatie van het gerelateerde grondwetsartikel wordt een aantal aspecten van deze uitwerking zelfs uitgelicht en beknopt besproken. Volledigheid is daarbij niet betracht. Dat had ook niet gekund, gelet op de wens de omvang van de commentaren enigszins handzaam te houden. Om de lezer toch enig inzicht te verschaffen in de veelheid van institutionele wetgeving ten aanzien van openbare lichamen, wordt hieronder een kort overzicht gegeven.

De eerste categorie wetten die daarbij moet worden genoemd, betreft de algemene wetten waarin de institutionele structuur van de door hoofdstuk 7 bestreken openbare lichamen (nader) wordt geregeld. Voor provincies en gemeenten zijn dit (ter uitwerking van de artikelen 123 tot en met 132 Grondwet):
-       de Provinciewet en
-       de Gemeentewet.

De institutionele inbedding van de waterschappen (ter uitwerking van artikel 133) krijgt gestalte in:
-       de Waterschapswet.

Voor de verschillende openbare lichamen die zijn gebaseerd op artikel 134 Grondwet kan worden verwezen naar:
-       de Wet op de Sociaal-Economische Raad (voor wat betreft de openbare lichamen voor bedrijf);
-       de Rijksoctrooiwet, de Wet op het notarisambt, de Gerechtsdeurwaarderswet, de Advocatenwet, de Wet op het accountantsberoep en de Loodsenwet (voor wat betreft de openbare lichamen voor beroep); alsmede
-       de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (voor wat betreft de ‘andere openbare lichamen’)

De wettelijke uitwerking van de openbare lichamen op grond van artikel 135 Grondwet kan worden aangetroffen in:
-       de Wet gemeenschappelijke regelingen

Daarnaast is een aantal wetten van belang waarin een nadere regeling wordt gegeven voor specifieke grondwetsartikelen ten aanzien van verkiezingen, financiën, toezicht en geschilbeslechting.[18]In dit kader kan worden gewezen op:
-       delen van de Kieswet (gebaseerd op artikel 129 Grondwet);
-       de Wet financiering decentrale overheden (gebaseerd op artikel 132, eerste lid, Grondwet);
-       delen van de Wet houdbare overheidsfinanciën (gebaseerd op artikel 132, tweede lid, Grondwet);
-       delen van de Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (gebaseerd op artikel 132, tweede lid, Grondwet);
-       de Financiële verhoudingswet (gebaseerd op artikel 132, zesde lid, Grondwet) en
-       delen van de Wet op de Raad van State (gebaseerd op artikel 136 Grondwet).

Verder moet uiteraard niet worden vergeten dat er ook een veelheid aan wettelijke voorschriften bestaat waarin aan de organen van decentrale openbare lichamen (voornamelijk van provincies en gemeenten) taken worden opgedragen op de meest uiteenlopende beleidsterreinen. Dit wordt geschaard onder de noemer van het medebewind, hetgeen wordt besproken in het commentaar bij artikel 124.

Europese context
Ook het Europese recht gaat niet aan decentrale overheden voorbij. Gesproken kan in dit geval worden van twee, te onderscheiden contexten. De eerste is die van het communautaire (EU-)recht. De tweede context bestaat uit overige vormen van internationale verdragen met betrekking tot decentralisatie die binnen het Europese grondgebied tot stand gekomen zijn.

Voor zover uit het communautaire recht verplichtingen voor lidstaten voortvloeien, zijn deze lidstaten ervoor verantwoordelijk dat ook decentrale overheden zich – in voorkomende gevallen – niet aan deze gemeenschapstrouw onttrekken. Omdat het institutionele kader van de Europese Unie is ingericht op samenwerking tussen de verschillende lidstaten, is het aan de lidstaten zelf om te bepalen op welke wijze zij ervoor zorgen dat ook hun decentrale overheden zich loyaal opstellen. In Nederland heeft zulks onder meer gestalte gekregen via de eerder genoemde Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten en de Wet houdbare overheidsfinanciën.[19] Verder vloeien uit het communautaire recht verplichtingen voort ten aanzien van het openstellen van deelname aan gemeenteraadsverkiezingen door burgers van de Unie die geen Nederlander zijn.[20]

Voor wat betreft de tweede, hierboven genoemde, Europese context kan niet voorbij worden gegaan aan het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Dit verdrag is tot stand gekomen binnen de Raad van Europa en verbindt de lidstaten tot het garanderen van een aantal waarborgen met betrekking tot de ontwikkeling van lokale democratie. Waar de bepalingen van dit Handvest van belang zijn bij de interpretatie van grondwetsartikelen waarin vergelijkbare onderwerpen worden geregeld, zal hierop in de navolgende commentaren worden ingegaan, ook (in sommige gevallen: juist) indien het bepalingen van het Handvest betreft, waarbij Nederland een voorbehoud heeft gemaakt.[21]
 

4. Literatuur

In de navolgende commentaren zal steeds worden afgesloten met een overzicht van de belangrijkste literatuur ten aanzien van het besproken grondwetsartikel. Daarbij worden die werken uitgelicht die specifiek betrekking hebben op het grondwetsartikel en wordt dus niet verwezen naar algemene – bijvoorbeeld gemeenterechtelijke – literatuur. Lezers die ten aanzien van de in dit hoofdstuk besproken openbare lichamen op zoek zijn naar algemene wetenschappelijke literatuur (waarin bijvoorbeeld ook de in de vorige paragraaf genoemde wetgeving nadrukkelijker wordt besproken) zij verwezen naar:
 
-       E. Brederveld, Gemeenterecht, Kluwer 2011
-       A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Kluwer 2004
-       C.J.N. Versteden en T. Renes, Provincierecht, W.E.J. Tjeenk Willink – Zwolle 1994
-       H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Kluwer - Deventer 2010
Uit het overzicht moge blijken dat een aantal van de standaardwerken op het gebied van decentralisatie in Nederland hoognodig aan actualisatie toe is. Een standaardwerk op het gebied van het gemeenterecht dat digitaal wordt bijgewerkt is:
-       C.J.N. Versteden e.a. (red.), De Gemeentewet en haar toepassing, Kluwer (online)
Voorts kan worden gewezen op het wetenschappelijk (bestuursrechtelijk) tijdschrift:
-       De Gemeentestem
   

Noten

  1. Zie bijvoorbeeld art. 72 van de Franse Grondwet of art. 121 van de Finse Grondwet.
  2. Dit is overigens niet ongebruikelijk. Zie bijvoorbeeld art. 28A van de Ierse Grondwet.
  3. Art. 78 en 81 Grondwet-1814.
  4. Art. 154 en 155 Grondwet-1815.
  5. Dit verschilde zelfs – zij het in bescheiden mate – per provincie.
  6. Art. 138 e.v. Grondwet-1848.
  7. Zij het dat vooral de positie van Limburg hierbinnen tot 1866 een bijzondere was.
  8. Zie ook het commentaar bij artikel 133 Grondwet.
  9. Zie de commentaren bij de artikelen 124, 125, 128 en 132 Grondwet.
  10. Zie het commentaar bij artikel 133 Grondwet.
  11. Zie hiervoor de commentaren bij deze beide artikelen.
  12. Zie verder de commentaren bij de genoemde artikelen.
  13. Zie ook hier verder de commentaren bij de genoemde artikelen.
  14. Zie het commentaar bij artikel 133 Grondwet.
  15. Zie het commentaar bij artikel 134 Grondwet.
  16. De mate van detail is ten aanzien van de andere door dit hoofdstuk geregelde openbare lichamen niet uiteenlopend. Zij is in alle gevallen klein. Zie vooral de commentaren bij de artikelen 133, 134 en 135 Grondwet.
  17. Dit komt aan de orde in de commentaren bij artikel 125 (ten aanzien van het oude derde lid); 129; 131 en 136.
  18. Voor zover deze uitwerking niet reeds is gegeven via de eerder genoemde wetten.
  19. Beide wetten komen ter sprake in het commentaar bij artikel 132 Grondwet.
  20. Zie daarvoor het commentaar bij artikel 131 Grondwet.
  21. Het Handvest wordt nadrukkelijk besproken in de commentaren bij de artikelen 124 en 132 Grondwet.

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    W. van der Woude, Hoofdstuk 7 - Decentralisatie. In: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Video
Blogs
IN DE WERELD