Een formatiewet: onnodig en ondoordacht

Een paar maanden geleden verscheen op dit forum een pleidooi van een groep Tilburgse studenten om de regering grondwettelijk te verplichten hun ontbindingsbevoegdheid te gebruiken als er een wettelijk bepaalde termijn wordt overschreden. Hiertoe moet volgens de auteurs alleen (even) de Grondwet worden aangepast. Artikel 64, eerste lid, van de Grondwet bepaalt namelijk dat Kamerontbinding een discretionaire bevoegdheid van de regering is. Zo’n constitutionele bevoegdheid kan niet zomaar door een ‘normale’ wet ingeperkt worden.

Als mededeelnemers van het Nationale Studentenparlement komt deze argumentatielijn ons bekend voor. Wij maken dan ook graag gebruik van deze gelegenheid om onze ambtgenoten aan te vullen en, met respect, tegen te spreken. De aangedragen oplossing – een grondwetsherziening in combinatie met een wettelijke formatietermijn – is ons inziens weinig doordacht. Onze collega’s missen namelijk een cruciaal onderdeel van de probleemanalyse: democratische legitimiteit van een ontbindingsbeslissing. De auteurs komen met een oplossing die juristen maar al te graag geven: nieuwe wetgeving. Wij zullen laten zien dat een grondige juridische analyse van het probleem niet leidt tot de conclusie dat er een wet nodig is.

Democratische legitimiteit van de demissionaire regering

Hoewel het ongebruikelijk is, kan een demissionair kabinet een nieuwgekozen Tweede Kamer ontbinden op grond van artikel 64 van de Grondwet, bijvoorbeeld wanneer er een onoverkoombare impasse is ontstaan in de formatie. In theorie kan ook van deze bevoegdheid gebruik gemaakt worden als de formatie te lang duurt. Tegen deze achtergrond is de belangrijkste vraag: waarom gebeurt dit niet in de praktijk?

Volgens ons heeft dit te maken met het democratische mandaat van een demissionair kabinet ten opzichte van een nieuw verkozen Tweede Kamer. Het democratisch mandaat van een demissionaire regering is beduidend zwakker dan dat van de Tweede Kamer die na verkiezingen een vers mandaat van de kiezer heeft gekregen. Bovendien ontleent een kabinet normaal gesproken, bij het uitblijven van een motie van wantrouwen, zijn democratische legitimiteit aan het vertrouwen van de Kamer. Tegen een demissionair kabinet in zijn geheel kan de vertrouwensregel niet worden toegepast. Dat heeft gevolgen voor de democratische status van een demissionair kabinet. Het is daarom begrijpelijk dat een demissionair kabinet ervan afziet gebruik te maken van haar constitutionele ontbindingsbevoegheid. Als gevolg daarvan heeft een demissionair kabinet geen middel om te zorgen dat de formerende partijen een beetje haast maken wanneer een formatie eindeloos duurt.

Democratische legitimiteit van de Tweede Kamer

Een wettelijke formatietermijn zou volgens de Tilburgse auteurs een antwoord geven op de lange formatieduur, omdat er een fatale formatietermijn zou worden vastgelegd. Wij voorzien echter dat een dergelijke wet, met het oog op democratische legitimiteit, alleen maar meer problemen zal veroorzaken. Een formatiewet zou er namelijk voor zorgen dat de huidige Kamer een beslissing neemt over álle toekomstige formaties. Hoewel een nieuw verkozen Kamer wellicht meer democratische poot heeft om op te staan dan een demissionair kabinet, heeft zij dit niet ten overstaande van alle toekomstige Kamers. Ook mét een formatiewet blijft het probleem van democratische legitimiteit dus bestaan.

De meest zuivere oplossing is dat de nieuwe Tweede Kamer als enige moet kunnen bepalen over de formatie en de termijn dus makkelijk te wijzigen is. Hierboven is uiteengezet waarom een wet daartoe geen geschikt middel is.

Wel heeft de Kamer een ander middel tot haar beschikking: de motie. De Kamer zou aan het begin van een formatieperiode bij motie een termijn kunnen stellen waarna zij de regering verzoekt om gebruik te maken van haar ontbindingsbevoegdheid. Hoewel zo’n motie uiteraard niet bindend is, kan een dergelijke afspraak een prikkel zijn voor de regering om van de ontbindingsbevoegdheid gebruik te maken. Bovendien dwingt het formerende partijen (die ook zitting hebben in de Kamer) om zelf actief verantwoordelijkheid te nemen voor de duur van een formatieproces, in plaats van passief te kunnen verwijzen naar een wettelijke termijn. Ook kan bij het stellen van deze termijn rekening gehouden worden met de verwachte complexiteit of juist het gemak van een formatieproces. Een meer rigide wettelijke termijn doet onvoldoende recht aan de specifieke politieke situatie van elke formatie.

Een formatietermijn bij motie in het licht van de wetsgeschiedenis

Wij horen onze Tilburgse collega’s al protesteren: een formatietermijn bij motie, kan dat wel? Is dat geen inperking van de discretionaire bevoegdheid van de regering die volgt uit artikel 64 van de Grondwet? Hier komen wij graag terug op de historische context van de ontbinding.

Het ontbindingsrecht biedt historisch gezien een belangrijk grondwettelijk tegenwicht tegen de aanzienlijke bevoegdheden die het parlement sinds 1848 geleidelijk verkreeg. Van oudsher had de regering de bevoegdheid om via Kamerontbinding de politieke verhoudingen te herijken en na te gaan of de Tweede dan wel de Eerste Kamer na een conflict tussen de regering en het parlement nog wel de mening van het volk vertegenwoordigden, de zogeheten ‘conflictontbinding‘. De laatste conflictontbinding van de Tweede Kamer vond plaats in 1894, die van de Eerste Kamer in 1904.

Na de invoering van het evenredige kiesstelsel werd ontbinding om een conflict tussen de regering en de Kamer op te lossen minder gebruikt. In plaats daarvan ontstond er meer discussie tussen de – nu meer pluriforme – regeringspartijen onderling, en werd ontbinding ingezet als middel om conflicten binnen coalitie op te lossen. Ontbinding door de regering wordt sindsdien ‘crisisontbinding’ genoemd en komt vooral voor tijdens politieke impasses binnen de coalitie. Sinds 1922 is het bovendien gebruikelijk dat het kabinet aan de vooravond van de verkiezingen zijn ontslag aanbiedt aan de Koning, waardoor ontbinding als het ware een zelf-ontslag werd. Tot slot heeft in de tweede helft van de twintigste eeuw een verschuiving plaatsgevonden waarbij de regering voor de beslissing om te ontbinden toestemming vraagt aan het parlement.

De hierboven beschreven geschiedenis van artikel 64 van de Grondwet laat zien dat de ‘discretionaire’ bevoegdheid tot ontbinding al decennialang niet meer functioneert zoals in de negentiende eeuw het geval was. Hoewel de wettekst nagenoeg hetzelfde is gebleven, is ontbinding geen evenwichtsmiddel meer tussen de regering en de Tweede Kamer, zoals ooit bedoeld, en is parlementaire betrokkenheid bij een ontbindingsbesluit inmiddels staande praktijk. De oorspronkelijk aan de regering toegekende bevoegdheid is in de praktijk dus al aanzienlijk ingeperkt. De opvatting dat een formatietermijn alleen mogelijk is na een grondwetsherziening lijkt dus te berusten op een wat legalistische interpretatie van de Grondwet, die niet meer aansluit bij de praktijk.

Tot slot past het beter bij de Nederlandse constitutionele cultuur om eerst de praktijk te veranderen voordat overgegaan wordt tot wettelijk ingrijpen. We passen de Grondwet pas aan wanneer iets al vaste politieke praktijk is, in plaats van andersom. Zo was de conventie van 1868 – beter bekend als de motie van wantrouwen – ruim honderd jaar niet in lijn met de letter van de constitutie. In de Grondwet stond immers tot 1983 dat de Koning een minister kon ontslaan ‘naar welgevallen’. Uit deze tekst volgde ook een discretionaire bevoegdheid, voor de Koning in dit geval, die ingeperkt werd door een bevoegdheid van de Kamer.

Wie naar de formatiepraktijk kijkt, ziet dat de zorgen van de auteurs over de langdurige formaties, in het licht van de laatste drie formaties die respectievelijk 225, 299 en 223 dagen duurden, niet volledig misplaatst zijn. Echter, 93 dagen later blijkt de zorg niet nodig; Jetten-I staat op 23 februari op het bordes, nog vóór de provinciale verkiezingen. Van een cultuurverandering kunnen we dus nog niet spreken.

Conclusie

Een formatiewet geeft geen antwoord op het probleem van het zwakke democratisch mandaat van een demissionaire regering in verhouding tot de net verkozen Tweede Kamer. Het constitutionele kader biedt volgens ons voldoende ruimte om te experimenteren met een kortere formatietermijn. De nieuwgekozen Kamer kan een maximale formatietermijn afspreken, waarna zij de regering bij motie verzoekt om nieuwe verkiezingen uit te schrijven. Op die manier wordt het probleem van het democratisch mandaat opgelost en tegemoetgekomen aan de constitutionele cultuur en politieke praktijk.