Constitutioneel dood tij

Als ministers hun portefeuille of ambt na een breuk in de coalitie ter beschikking hebben gesteld en van de Koning het gebruikelijke verzoek krijgen “al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten” komt de relatie tussen ministers en Kamer in dood tij. Maar dood tij duurt niet lang. De Kamer bakent vervolgens haar eigen positie en daarmee ook die van het kabinet af door onderwerpen al dan niet controversieel te verklaren. Dat een onderwerp niet controversieel is verklaard, betekent niet dat het niet controversieel is. Op 26 juni 2025, tot in de kleine uurtjes van 27 juni, behandelde de Tweede Kamer twee – onder andere door de Afdeling advisering van de Raad van State – zwaar gekritiseerde wetsvoorstellen die de Kamer niet controversieel had verklaard: het ene was het voorstel van de Wet invoering tweestatusstelsel (36703), het andere dat van de Asielnoodmaatregelenwet (36704).

De reglementen van orde van de Tweede en de Eerste Kamer regelen de bevoegdheid om onderwerpen controversieel te verklaren. Deze reglementen bepalen in welke situaties dat kan (namelijk na de tussentijdse val van het kabinet, een koninklijk besluit tot ontbinding van de Kamer of nieuwe verkiezingen, aldus artikel 11.3 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, respectievelijk als een kabinet demissionair is geworden, wat op hetzelfde neerkomt, aldus artikel 141 van het Reglement van Orde van de Eerste Kamer). De reglementen bepalen ook wat het gevolg daarvan is, namelijk uitstel van behandeling tot er een nieuw kabinet is.

Criteria voor het al dan niet controversieel verklaren bevatten de reglementen echter niet. Maatgevend is niet een objectieve vaststelling in hoeverre over een onderwerp controverses bestaan, maar het politieke meerderheidsbesluit van de Kamer over haar agenda. Daarmee beslist de Kamer tegelijk over de reikwijdte van het mandaat van het demissionaire kabinet. In elke situatie, ook als een kabinet de portefeuille ter beschikking heeft gesteld (demissionair is), moeten het kabinet en de daarvan deel uitmakende ministers en staatssecretarissen nog steeds voldoende vertrouwen van de Kamermeerderheid hebben om in functie te blijven (of te komen, want ook in demissionaire staat kunnen ministers en staatssecretarissen worden benoemd, zoals nu weer is geschied). Demissionair zijn is (afgezien van het gebruik van de term in het Reglement van Orde van de Eerste Kamer) geen bijzondere hoedanigheid of titulatuur van ministers en staatssecretarissen. Een demissionaire minister of staatssecretaris heeft nog steeds alle uit wetten voortvloeiende bevoegdheden. Er geldt voor hen echter wel een uit de parlementaire vertrouwensregel voortvloeiende beperking, omdat zij niet meer het gewoonlijk aan een regeerakkoord ontleende vertrouwen genieten om over de volle breedte van hun beleidsterreinen beleid en wetgeving te initiëren.

Zo geeft de beperkte, maar wel noodzakelijke vertrouwensbasis aan een demissionair kabinet nog steeds een parlementair karakter. Anders gezegd: een kabinet en de bewindslieden die daarvan deel uitmaken, zijn maar zo demissionair als de Kamer wil; de Kamer zelf is niet demissionair. In de acht maanden in 2010 waarin het gereconstrueerde vierde kabinet-Balkenende demissionair was, heb ik meegemaakt dat de Kamer aan demissionaire bewindslieden nog steeds een ruim mandaat kan geven. Dat mandaat was ruim genoeg om een oorspronkelijk door staatssecretaris Nebahat Albayrak (een van de PvdA-bewindslieden, die na een conflict over voortzetting van de militaire missie in Afghanistan waren afgetreden) en mij als minister van Justitie voorgestelde herziening van de Vreemdelingenwet 2000 betreffende de asielprocedure (31944) in beide Kamers zonder averij af te handelen. En zeker als internationale ontwikkelingen of andere externe omstandigheden dat vereisen, zullen ambtsdragers die hun verantwoordelijkheid onderkennen, hun bevoegdheden plichtsgetrouw uitoefenen.

De behandeling van de niet controversieel verklaarde, maar feitelijk hoogst controversiële wetsvoorstellen inzake asiel op 26-27 juni 2025 bleek in de huidige politieke constellatie echter uiterst precair, hoezeer ook nieuwe wetgeving op dit terrein nodig is (maar dan wel afgestemd op het herziene Europese Asielstelsel). Op een meerderheid in de Tweede Kamer konden de twee met de verdediging van de wetsvoorstellen belaste leden van het uitzonderlijke driemanschap dat nu het Ministerie van Asiel en Migratie leidt (de minister van Asiel en Migratie David van Weel en een van de twee ministers voor Asiel en Migratie, Mona Keijzer) niet meer vanzelf rekenen doordat de breuk in het kabinet juist dit beleidsterrein betrof; en een meerderheid in de Eerste Kamer was voor dit kabinet helemaal nooit verzekerd. Zo’n situatie bemoeilijkt de interactie tussen regering en parlement over een wetsvoorstel en amendering daarvan, mogelijk met fatale gevolgen.

Dat was wel een teken aan de wand. Sinds 2010 is de Eerste Kamer in kabinetsformaties min of meer buiten spel gezet. Om voor een langere termijn beleidslijnen te kunnen uitzetten moet een kabinet echter op een “vruchtbare samenwerking” met beide Kamers kunnen rekenen; dat was het vroeger in de koninklijke opdrachten voor de vorming van een kabinet gebruikelijke criterium. Ook dit is een reden waarom democratische partijen na jarenlange politieke impasses weer zouden moeten streven naar een brede basis, gericht op effectief kabinetsbeleid.