Artikel 100-inzet fregat Zr.Ms. Evertsen: waarom de Tweede Kamer kritischer moet zijn

Begin maart gaf Frankrijk, op verzoek van Cyprus en in reactie op de ontwikkelingen in Iran, opdracht aan het vliegdekschip Charles de Gaulle om koers te zetten richting de Middellandse Zee. Op woensdag 4 maart verzocht Frankrijk vervolgens Nederland om aan deze inzet bij te dragen door het Luchtverdedigings- en Commandofregat Zr. Ms. Evertsen beschikbaar te stellen. Dit fregat maakte in de voorafgaande weken al deel uit van een Carrier Strike Group (CSG), waarvan ook het Franse vliegdekschip onderdeel is.

Op maandag 9 maart informeerde het kabinet de Tweede Kamer via een zogeheten artikel 100-brief over het besluit om het Luchtverdedigings- en Commandofregat en de daarop aanwezige militairen in beginsel tot begin april in te zetten voor een defensieve operatie in het oosten van de Middellandse Zee. De inzet richt zich op de verdediging van de CSG, Cyprus en bondgenootschappelijk grondgebied.

Opvallend is dat minister van Defensie Yelisgöz enkele dagen vóór verzending van de artikel 100-brief – en nog voordat de ministerraad een formeel besluit had genomen – het volgende kenbaar maakte: ‘We hebben besloten al mee te varen, zodat er geen tijd verloren gaat als we besluiten mee te doen’.

In dit verband is ook bijzonder relevant dat minister-president Jetten op woensdag 11 maart, tijdens een persmoment met president Macron, aankondigde dat Nederland ‘graag gehoor’ geeft aan het verzoek van Frankrijk met de inzet van een van de beste fregatten. Deze uitspraak, die als een toezegging kan worden opgevat, werd gedaan vóórdat de Tweede Kamer diezelfde dag de artikel 100-brief had besproken.

Hoe verhouden de uitspraak van minister van Defensie Yesilgöz en de toezegging van minister-president Jetten zich nu tot artikel 100 van de Grondwet?

Artikel 100 Gw

Artikel 100, eerste lid, verplicht de regering om de Staten-Generaal vooraf inlichtingen te verstrekken over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. De inlichtingenplicht geldt ook voor humanitaire hulpverlening door de krijgsmacht in geval van gewapend conflict.

In artikel 100 is dus een actieve inlichtingenplicht over de inzet van de krijgsmacht vastgelegd. Deze bepaling heeft een meerwaarde ten opzichte van artikel 68 van de Grondwet, omdat uit laatstgenoemde grondwetsbepaling enkel een passieve inlichtingenplicht volgt. Artikel 100 van de Grondwet verzekert dat het parlement tijdig op de hoogte wordt gesteld over het besluit tot uitzending van militairen en voorkomt dat Kamerleden naar iets moeten vragen, waarvan ze het bestaan niet kennen. De voornaamste functie van artikel 100 is dan ook een signaleringsfunctie. Bovendien veronderstelt het, aan artikel 100 van de Grondwet gekoppelde, toetsingskader een gefaseerde, alsmede een ruime informatievoorziening.

Over de actieve informatieplicht bestaat weinig discussie. Meer discussie is er over de vraag of artikel 100 ook een materieel instemmingsrecht voor het parlement creëert. De gedachte daarachter is als volgt: omdat de regering het parlement vooraf moet informeren aan de hand van een zogenaamde ‘artikel 100-brief’, krijgen Kamerleden de gelegenheid om te beraadslagen over het besluit en een oordeel kenbaar te maken voordat (conform het toetsingskader) de regering, de organisatie of het samenwerkingsverband dat de operatie aanstuurt, mededeelt welke eenheden onder welke voorwaarden worden aangeboden. De regering wordt geacht een zo breed mogelijk parlementair draagvlak te verwerven voordat zij tot uitvoering van het desbetreffende besluit overgaat. Het materieel instemmingsrecht is, in  tegenstelling tot het formeel instemmingsrecht, dus niet expliciet verankerd in de Grondwet, maar zou afgeleid moeten worden uit de inlichtingenplicht van artikel 100 van de Grondwet.

Het is overigens staatsrechtelijk omstreden dat in de parlementaire praktijk een materieel instemmingsrecht zou zijn ontstaan. Niet alleen biedt het geschreven recht, artikel 100 van de Grondwet, geen basis voor een parlementair instemmingsrecht. Evenmin is sprake van een ongeschreven of gewoonterechtelijk instemmingsrecht, omdat niet voldaan is aan de vereisten van gewoonte en rechtsovertuiging.

Inlichtingen ‘vooraf’

Wat hier ook van zij, de uitspraken van minister van Defensie Yesilgöz en minister-president Jetten laten zien dat de mate van parlementaire betrokkenheid in hoge mate afhankelijk is van de wijze waarop de regering de artikel-100-procedure interpreteert en toepast.

Het gaat niet te ver om te stellen dat het parlement vorige week – door het fregat alvast te laten meevaren en de gedane toezegging – in een positie is gebracht die minder ruimte liet om invloed uit te oefenen. Dit is overigens geen nieuw verschijnsel. Een soortgelijk voorbeeld deed zich voor in 2009, toen besloten werd over de deelname aan de NAVO-operatie Allied Protector voor de kust van Somalië. Het ‘vooraf’ inlichten werd door de regering zodanig laat gedaan, dat het debat pas kon plaatsvinden toen het fregat het inzetgebied al bijna had bereikt. Hoewel de Kamer eensgezind was over de noodzaak van operatie Allied Protector, werd de bewegingsruimte voor Kamerleden sterk beperkt door het handelen van de regering.

Een vergelijkbare situatie deed zich voor in 2021 bij de NAVO-missie ‘Resolute Support’ in Afghanistan. Het debat vond namelijk pas plaats toen de militairen zich al in Afghanistan bevonden. Interessant is dat de minister van Defensie toen stelde dat de militairen weliswaar al uitgezonden waren, maar niet eerder dan na afronding van het debat werden ingezet en dat daarom de inlichtingen over de inzet van de krijgsmacht toch vooraf waren verstrekt.

Het is jammer dat de leden van de Tweede Kamer destijds niet verder hadden doorgevraagd. Want dient de regering op grond van artikel 100 van de Grondwet niet inlichtingen te verstrekken nadat zij een besluit genomen heeft over de inzet of terbeschikkingstelling van strijdkrachten, maar vóór de uitvoering daarvan? En op welk moment is dan precies sprake van uitvoering van het besluit tot inzet van de krijgsmacht? Veel is er niet voor nodig om te concluderen dat de uitspraken van de minister niet hebben bijgedragen aan de helderheid hierover.

De vraag rijst wat de betekenis nog is van de inlichtingenplicht van artikel 100 van de Grondwet – en daarmee dus van de signaleringsfunctie – als deze zo beperkt kan worden uitgelegd. Immers, het tijdig op de hoogste stellen van het parlement over het besluit tot inzet van strijdkrachten is hiermee in een mindere mate verzekerd.

Beperkte betrokkenheid Tweede Kamer

Het besluit vorige week om het fregat alvast mee te laten varen, is op zichzelf dus geen nieuw fenomeen. Dat maakt het echter niet minder problematisch. Want stel dat het fregat onderweg zich al had moeten verdedigen? Dat zou kunnen betekenen dat de Nederlandse krijgsmacht in een conflict verzeild was geraakt zonder dat het parlement tijdig hierover was geïnformeerd en meegenomen.

In dit verband is ook de publieke toezegging van minister-president Jetten veelzeggend. Het gaat niet te ver om te stellen dat het parlement daarmee diezelfde dag min of meer voor een voldongen feit werd geplaatst. Het is immers de vraag in hoeverre de regering de mogelijkheid heeft om de gevolgen van een omstreden besluit terug te draaien, wanneer een meerderheid van de Tweede Kamer de inzet van het fregat niet zou steunen of zelfs zou overgaan tot een motie van wantrouwen.

Toezeggingen op internationaal niveau zijn uiterst gevoelige kwesties. Er kan niet zomaar teruggekomen worden op gewekte verwachtingen. De status van Nederland als betrouwbare partner staat immers op het spel.

Een meerderheid van de Tweede Kamer heeft uiteindelijk het besluit van de regering om het fregat Zr. Ms Evertsen in te zetten, gesteund. Hoewel de Kamer belangrijke kwesties besprak – zoals de reikwijdte van het mandaat en het feit dat niet vooraf gemeld was dat een kanon van het fregat niet functioneerde – had het niet misstaan om ook de gefaseerde informatievoorziening nadrukkelijker te bespreken, in het bijzonder de tijdigheid van de informatieverstrekking en de mate van parlementaire betrokkenheid.