#9: ‘Bouwen aan een betere rechtsstaat’ als rechtsstatelijke symptoombestrijding?

Onder het motto ‘Bouwen aan een beter Nederland’ profileren de nieuwe coalitiepartijen zich als hoeders van de Nederlandse democratische rechtsstaat. Het coalitieakkoord erkent dat ‘de dreigingen voor onze vrije manier van leven en onze rechtsstaat [toenemen]’ en omarmt een visie van een ‘weerbare’ rechtsstaat waarin de nadruk ligt op het vergoten van ‘de onafhankelijkheid van belangrijke democratische instituties’. De concrete maatregelen in het akkoord – hervorming van de benoemingsprocedures voor de Kiesraad en andere instanties, een aparte begroting voor de rechtspraak, en grondwettelijke toetsing – zijn door de Raad voor de Rechtspraak en de juridische beroepsgroep over het algemeen goed ontvangen (zie hier en hier). Kortom, alle seinen staan op groen om het rechtsstatelijke huis grondig te verbouwen.

Maar hoe zit het met de fundamenten van dat huis? Natuurlijk is het belangrijk dat rechtsstatelijke instituties onafhankelijk van politieke druk functioneren, maar tegelijkertijd zijn deze instituties afhankelijk van een sociale en maatschappelijke inbedding. Toch ligt in rechtsstatelijke debatten de nadruk vaak op het institutionele in plaats van het maatschappelijke domein. Zo is in de media veel aandacht voor de maatregelen in het coalitieakkoord die de economische ongelijkheid in Nederland zullen vergroten, maar dit blijft in de reflecties over de rechtsstatelijke maatregelen in het akkoord vrijwel onbenoemd.

Mijn stelling in deze blog is als volgt. Een regeerakkoord dat rechtsstatelijke instituties onafhankelijker maakt en tegelijkertijd de economische ongelijkheid vergroot, leidt niet tot een meer ‘weerbare’ rechtsstaat. Integendeel, een dergelijk akkoord geeft blijkt van ‘rechtsstatelijke symptoombestrijding’ waarin te veel aandacht uitgaat naar de vraag hoe rechtsstatelijke instituties beschermd kunnen worden tegen democratische erosie, maar te weinig wordt gekeken naar de oorzaken van die erosie. Zoals ik in de bundel De Weerbaare Rechtsstaat betoogd heb, zouden juristen juist meer oog mogen (en moeten!) hebben voor de sociaaleconomische en politieke inbedding van rechtsstatelijke instituties.

De nadruk op ‘institutionele’ weerbaarheid is niet nieuw. De weerbare rechtsstaat staat al lange tijd hoog op de agenda van de juridische en politiek Nederland en uit zich in een zoektocht naar ‘hogere dijken’, sterkere ‘vangrails’ en betere waarborgen. Al in 2018 verscheen het eindrapport van de staatscommissie parlementaire stelsel Lage drempels, Hoge dijken, waarin een veelvoud van voorstellen werden gedaan om de democratische rechtsstaat te versterken. De ideeën in dit rapport hebben sindsdien veel weerklank gevonden in de vakliteratuur; ik noem enkele voorbeelden. Zo schreven Jorieke Maneschijn, Bastiaan Rijpkema en Steven Bruintjes de bundel Weerbare Rechtsstaat waarin zij pleiten voor betere rechtsstatelijke vangrails in de grondwet. Onder redactie van Jonathan Soeharno, Niels Graaf en Jerfi Uzman verscheen het boek Constitutionele Waarborgen, waarin aanbevelingen staan om de Raad voor de Rechtspraak en de rechtelijke onafhankelijkheid beter te beschermen. Soeharno publiceerde onlangs ook het pamflet De Mooiweerrechtsstaat waarin hij wijst naar zwakke juridische waarborgen en stelt dat de Nederlandse rechtsstaat ‘simpelweg niet op het gevaar van autocratie [is] toegesneden’.

De onderliggende vraagstelling en aanname in al deze literatuur is eigenlijk hetzelfde: hoe beschermen we rechtsstatelijke instituties tegen antidemocratische en autoritaire politici? Op zichzelf is dat een logische vraag, want zoals Larry Bartels het stelt: democratie erodeert van bovenaf. In zijn gelijknamige boek laat hij zien dat autocratische politici in Hongarije en Polen aan de macht kwamen niet dankzij, maar ondanks de sentimenten onder de bevolkingen in die landen. Uit veel data blijkt dat zij waarden zoals democratie en mensenrechten hoog in het vaandel hadden, en hun stem op deze partijen niet was ingegeven door de wens om deze waarden te ondermijnen. Inderdaad, het was pas nadat deze partijen aan de macht kwamen dat het masker afging en hun ware autocratische gezicht tevoorschijn kwam. Er zijn dus goede redenen om waarborgen in te bouwen die voorkomen dat autocraten al te makkelijk het staatsbestel naar hun hand kunnen zetten.

Tegelijkertijd is het belangrijk om te realiseren dat formele en institutionele ‘drempels’, ‘dijken’ of ‘vangrails’ slechts een beperkte rol spelen in het voorkomen van een autocratische of populistische machtsgreep. Zoals Bojan Bugaric stelt: een rechtsstatelijke drempel kan een dergelijke machtsovername wel vertragen, maar niet voorkomen. Dit blijkt keer op keer in de praktijk: het Hongaarse constitutioneel hof had verregaande bevoegdheden, maar werd na de machtsovername door Fidesz in een mum van tijd ontmanteld. De huidige constitutionele crisis in de Verenigde Staten laat ook goed zien dat institutionele waarborgen maar beperkt weerstand bieden tegenover autocratische invloeden. Met name de dubieuze rol van het Amerikaans Hooggerechtshof springt in het oog. De Verenigde Staten golden lange tijd als bakermat van het constitutionalisme, maar nu draagt zelfs het Hooggerechtshof bij aan afbraak van de democratische rechtsstaat. Het recente V-DEM rapport kwalificeert de snelheid van dit proces zelfs als ‘ongekend in de moderne geschiedenis.’

Bovendien leidt de vraag van constitutionele waarborgen af van de vraag naar de maatschappelijke oorzaken van democratisch verval. Er bestaat natuurlijk geen consensus over de vraag wat die oorzaken zijn: wetenschappers wijzen naar onder andere naar toenemende economische ongelijkheid, cultureel-maatschappelijke polarisatie, en de snel veranderende communicatietechnologieën als mogelijke oorzaken. Tegelijkertijd is er steeds meer politiek-wetenschappelijk bewijs dat economische ongelijkheid een belangrijke drijver van democratische erosie vormt. In haar boek The Backsliders, toont Susan Stokes aan dat er een sterke correlatie bestaat tussen economische ongelijkheid en democratische erosie. Zij stelt dat in samenlevingen met meer ongelijkheid, autocraten in spe meer mogelijkheden hebben om de polarisatie aan te wakkeren en rechtsstatelijke instituties te ondermijnen. Wie niet het hele boek wil lezen, kan ook dit artikel lezen waarin Stokes en haar coauteur aantonen dat inkomensongelijkheid een sterke voorspellende waarde heeft met betrekking tot democratische erosie. Zoals Larry Bartels ook stelt met betrekking tot het Hongaarse Fidesz en het Poolse PiS:  ‘their popular support depended less on the appeal of radical nationalism than on the fact that they presided over substantial increases in prosperity and subjective well-being.’

Er valt hier natuurlijk veel meer over te zeggen, maar het punt lijkt me duidelijk: rechtsstatelijke maatregelen moeten niet los gezien moet worden van herverdelingsvraagstukken. Er is dus een taak voor Nederlandse rechtswetenschappers om dit verband in het publieke debat beter te benadrukken; en het nieuwe coalitieakkoord kritischer te beoordelen.