#8: De gewone formatie van een uniek kabinet?

Hoewel iedere kabinetsformatie “anders” of “uniek” is, verliep de kabinetsformatie van 2025-2026 die uitmondde in het kabinet-Jetten traditiegetrouw volgens de gebaande paden. Waar tijdens de formatie van het kabinet-Schoof nog door politici werd gesuggereerd dat ze het helemaal anders aanpakte – om vervolgens ‘gewoon’ een parlementair kabinet te formeren – werden nu de vaste vormen gevolgd: op de verkiezingen volgde een verkenningsfase, die leidde tot twee informatierondes waarin een regeerakkoord werd gesloten, waarop de formatiefase aanbrak en het kabinet al gauw kon aantreden. Toch was de formatie van het kabinet-Jetten niet helemaal gewoon, aangezien het uitmondde in een minderheidskabinet. Hoe gewoon was de kabinetsformatie dan? En als de kabinetsformatie gewoon was, hoe kan het dan leiden tot een uniek kabinet?

Het constitutionele kader

Allereerst is het wellicht goed om stil te staan bij het staatsrechtelijke kader van de kabinetsformatie. De Grondwet bepaalt alleen dat de ministers en staatssecretarissen benoemd worden bij koninklijk besluit (artikel 43 en 46), wie die besluiten tekent (artikel 48) en hoe zij vervolgens beëdigd worden (artikel 49). Daarnaast heeft de Tweede Kamer in 2012 een deel van de kabinetsformatie gecodificeerd en naar zich toe getrokken door in het Reglement van Orde Tweede Kamer (RvOTK) te regelen dat de Tweede Kamer de (in)formateur(s) benoemt. Dit ging ten koste van de rol die de Koning tot dan speelde bij de kabinetsformatie. Het verdere verloop van de kabinetsformatie wordt beheerst door een aantal ongeschreven staatsrechtelijke normen, conventies en praktijken. De belangrijkste algemene ongeschreven regel ten aanzien van de kabinetsformatie is de ongeschreven vertrouwensregel, die inhoudt dat bewindspersonen dienen af te treden als zij niet langer de (impliciete) steun van het parlement genieten.

Tegen deze staatsrechtelijke achtergrond zijn, zoals ik in een eerdere blog uiteenzette, binnen het Nederlandse parlementaire stelsel verschillende formatiemethoden mogelijk: zo werden voorheen nog weleens de extraparlementaire formatiemethode of de gemengde formatiemethode toegepast. Bij de eerste schrijven de kandidaat-bewindspersonen zonder enig overleg met de fractie(voorzitter)s een regeerprogramma, zonder dat daarvoor een regeerakkoord is gesloten tussen de fractie(voorzitter)s. Bij de tweede komt ook geen regeerakkoord tot stand, maar worden de fractie(voorzitter)s wel betrokken bij het schrijven van het regeerprogramma. Toch wordt al ruim zestig jaar de parlementaire formatiemethode toegepast – tegenwoordig opgesplitst in een verkenningsfase, een informatiefase waarin een regeerakkoord wordt gesloten en een formatiefase –  zoals we die ook in de afgelopen kabinetsformatie herkennen.

Het gewone verloop van de formatie van het kabinet-Jetten?

De verkenningsfase start kort na de verkiezingen, wanneer de (beoogd) fractievoorzitters van de nieuwgekozen Tweede Kamer samenkomen, op uitnodiging van de voorzitter van de oude Tweede Kamer, om een verkenner aan te wijzen. Hoewel het de eerste uren na de verkiezingen nog onduidelijk was of D66 of de PVV de meeste stemmen had gekregen, accepteerde de PVV uiteindelijk de voorsprong van D66. Volgens de conventie van 1977 mocht D66 daardoor de leiding nemen over de kabinetsformatie en een verkenner voorstellen: Wouter Koolmees. De formatie van het kabinet-Jetten viel in deze fase in positieve zin op. De verkenningsfases van de twee voorgaande formaties verliepen namelijk rommeliger door de functie elders-foto in 2021 en het terugtrekken van Gom van Strien in 2023. Dit keer kon verkenner Wouter Koolmees echter een vliegende start maken. Aangezien verschillende partijen elkaar uitsloten, maar het duidelijk was dat D66 en het CDA een rol moesten gaan spelen in het nieuw te vormen kabinet, adviseerde Koolmees die partijen een gezamenlijk programma uit te werken in de eerste informatieronde, waarna onderzocht kon worden welke andere partijen wilden aansluiten bij de coalitie.

De Tweede Kamer volgde het advies van Koolmees op en wees Hans Wijers en Sybrand Buma aan als informateurs. Kort na dit besluit werd deze informatiefase rommelig, op een manier die deed denken aan de verkenningsfasen van 2021 en 2023: de geschiktheid van informateur Wijers werd bevraagd naar aanleiding van vermeende uitlatingen op de verkiezingsavond, waarna hij zich terugtrok en D66 en het CDA besloten hem niet te vervangen. Onder leiding van informateur Buma werden D66 en CDA het eens over een gezamenlijke agenda. Op basis van de agenda en de gesprekken die hij voerde met de andere fractievoorzitters, adviseerde informateur Buma D66, VVD en CDA om tafel te gaan om de basis voor een “stabiel kabinet” te leggen en met de andere fracties te overleggen hoe een eventuele samenwerking eruit kon zien. Buma’s advies liet verschillende opties open, van deelname van andere fracties aan een meerderheidskabinet tot het maken van deelafspraken.

En zo geschiedde. Onder leiding van informateur Rianne Letschsert spraken D66, VVD en CDA verder over een programma en hoe en met wie ze verder wilden samenwerken. De partijen namen op 9 januari 2026 het unieke besluit dat ze gedrieën een minderheidskabinet wilden vormen. Daarna onderhandelde ze verder en sloten eind januari het regeerakkoord Aan de slag.

De kabinetsformatie sloot af met een formatiefase onder leiding van formateur, en beoogd-minister-president, Rob Jetten. De formatiefase staat misschien bekend als een fase waarin niet veel meer fout kan gaan. Vaak zijn de portefeuilles namelijk al zo goed als verdeeld en rest de formateur niets anders dan het voeren van kennismakingsgesprekken, het voorzitten van de constituerende vergadering en het uitspreken van de regeringsverklaring. Toch verliep deze fase, net als bij de formatie 2023-2024, niet geheel vlekkeloos. Beoogd-staatssecretaris van Financiën Nathalie van Berkel moest zich terugtrekken, omdat er vragen waren gerezen over haar cv. Formateur Jetten vond een andere kandidaat-staatssecretaris van Financiën, Eelco Eerenberg, en het kabinet kon op 23 februari benoemd en beëdigd worden. Het debat over de regeringsverklaring volgde op 25 en 26 februari.

Ondanks de specifieke eigenaardigheden van de formatie van het kabinet-Jetten, kunnen we dus toch spreken van een gewone formatie. De drie formatiefasen volgden elkaar op de bekende manier op en door de toepassing van de parlementaire formatiemethode sloten de coalitiepartijen een regeerakkoord.

Maar toch een uniek kabinet?

De formatie van het kabinet-Jetten verliep naar mijn menig dus volgens de gebaande paden, maar met het kabinet-Jetten is toch een minderheidskabinet aangetreden. Informateur Letschert merkt in haar eindverslag terecht op dat de keuze voor een minderheidskabinet zonder vaste gedoogsteun, zoals in 2010 wel het geval was, “in de naoorlogse geschiedenis van Nederland uniek [is]”. Tijdens de kabinetsformatie bestaat een “uitgesproken voorkeur” voor het vormen van een meerderheidskabinet. Een kabinet dat steunt op een parlementaire meerderheid is er namelijk zekerder van dat het niet – zoals het kabinet-Colijn V in 1939 gebeurde – bij haar eerste optreden in de Tweede Kamer wordt weggestuurd. Bovendien is een meerderheidskabinet er zekerder van dat het de plannen uit het regeerakkoord kan uitvoeren. Een meerderheid in de Tweede Kamer heeft zich immers aan die plannen gecommitteerd.

Dat er binnen de kabinetsformatie alsnog ruimte is voor het formeren van een minderheidskabinet heeft alles te maken met de manier waarop de ongeschreven vertrouwensregel wordt uitgelegd en het daaraan gerelateerde doel van de kabinetsformatie. Volgens de gebruikelijke negatieve formulering van de ongeschreven vertrouwensregel dienen bewindspersonen (individueel of als kabinet) ontslag aan te bieden aan de Koning als zij niet langer de steun van het parlement genieten. Zolang het parlement, in het bijzonder de Tweede Kamer, echter geen blijk geeft van wantrouwen, wordt aangenomen dat een kabinet of bewindspersoon wordt vertrouwd. In Nederland kennen we daardoor geen motie van vertrouwen of een andere investituurstemming, waaruit zou moeten blijken dat een Kamermeerderheid het kabinet steunt. Daarom is het doel bij een kabinetsformatie niet per se om een meerderheidscoalitie te vormen, die bij het aantreden van het kabinet een dergelijke motie van vertrouwen zou moeten steunen, maar om een kabinet te formeren dat “kan rekenen op voldoende steun van de Tweede Kamer”. Net als bij de vertrouwensregel kan die ‘voldoende steun’ onder andere blijken uit het ontbreken van concrete tegenwerking vanuit de Tweede Kamer. Zolang de Tweede Kamer geen blijk geeft van een gebrek aan steun, kan aangenomen worden dat een kabinet wordt gesteund.

Informateur Letschert heeft tijdens haar informatiefase onderzocht of er sprake zou zijn van voldoende steun, als de partijen een minderheidskabinet zouden formeren. Uit haar eindverslag blijkt dat de andere Tweede Kamerfracties geen voorstanders waren van een minderheidskabinet, maar daarbij gaven zij ook aan “voorstellen van de minderheidscoalitie op merites te zullen beoordelen”. Die woorden kunnen zo uitgelegd worden dat de fracties niet voornemens waren een minderheidskabinet al vanaf haar aantreden de benodigde steun te ontzeggen. In die lezing zit dan een aanwijzing die pleit vóór het vooronderstellen van voldoende steun. Aangezien vervolgens de motie van wantrouwen die bij het debat over de regeringsverklaring was ingediend niet door een meerderheid gesteund werd, ligt het inmiddels voor de hand om aan te nemen dat er inderdaad voldoende steun was voor het aantreden van het kabinet.

Binnen de gewone grenzen van de kabinetsformatie is het dus alsnog mogelijk een uniek kabinet als het kabinet-Jetten te formeren. De uitgesproken voorkeur voor het formeren van meerderheidskabinetten bestaat echter niet voor niets: die bieden vooraf meer zekerheid. De tijd zal leren of het kabinet-Jetten inderdaad een stabiel kabinet heeft opgeleverd, of dat meerderheidskabinetten toch de voorkeur genieten. In dat eerste geval is het de vraag hoe lang het minderheidskabinet uniek blijft. In het tweede geval dient de vraag zich aan of de vrije mogelijkheid tot het formeren van een dergelijk uniek kabinet mogelijk moet blijven.