#2: Werk, werk, werk? Voltijdbonus, arbeidsactivering en grondrechten in het coalitiebeleid

‘Nederland werkt’ is de titel van het onderdeel uit het regeerakkoord dat ziet op werk en zekerheid. Dit roept herinneringen op aan het motto ‘werk, werk, werk’, geïnitieerd door PvdA-voorman Wim Kok in het eerste kabinet-Kok (1994–1998). De omstandigheden zijn echter wezenlijk anders. Waar het destijds ging om het creëren van werkgelegenheid, ziet het kabinet-Jetten zich geconfronteerd met een structureel krappe arbeidsmarkt.

Die veranderde context maakt weinig verschil voor de voorgestelde maatregelen op het terrein van de sociale zekerheid, die toen én nu in belangrijke mate in het teken staat van activering. Op het terrein van werk is het beleid wel anders. In plaats van arbeidstijdverkorting ten tijde van het eerste kabinet-Kok worden nu maatregelen voorgesteld die werkenden juist moeten aanmoedigen om meer uren te werken. In wat volgt bespreek ik in hoeverre deze maatregelen zich verdragen met het grondrecht op bestaanszekerheid, het recht op vrije arbeidskeuze en het discriminatieverbod, neergelegd in de Grondwet en in internationale verdragen.

Voltijdbonus en onderscheid naar arbeidsduur

De coalitie stelt voor om ‘onorthodoxe’ maatregelen te nemen om mensen te stimuleren meer betaalde arbeid te verrichten. In dat kader verwijst het akkoord onder meer naar een voltijdbonus (een bonus die wordt uitgekeerd wanneer werknemers hun deeltijdaanstelling uitbreiden tot een voltijdbaan), een arbeidskorting per uur (waarbij de heffingskorting wordt berekend per gewerkt uur) en een meerurenvoordeel (een belastingkorting of premie bij uitbreiding van het aantal gewerkte uren). Tevens wordt voorgesteld de Wet onderscheid naar arbeidsduur (Woa) te versoepelen om de voltijdbonus mogelijk te maken. De Woa verbiedt discriminatie op grond van arbeidsduur bij arbeidsvoorwaarden.

Die ideeën zijn niet nieuw. Enkele jaren geleden is in de onderwijssector al een experiment met een voltijdbonus gestart, waarvan de resultaten vooralsnog niet positief zijn. Voorafgaand aan dit experiment concludeerde het College voor de Rechten van de Mens dat dergelijke maatregelen leiden tot ongerechtvaardigd onderscheid op grond van arbeidsduur en geslacht. Die conclusie werd door mij onderschreven, met de kanttekening dat slechts sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid wanneer hetzelfde doel ook met minder ingrijpende middelen kan worden bereikt — iets wat nog onvoldoende onderzocht is en per sector kan verschillen.

Het voorstel om de Woa te versoepelen is opmerkelijk, aangezien Nederland op grond van Europese regelgeving verplicht is de Richtlijn deeltijdarbeid (97/81/EG) in nationale wetgeving om te zetten. Een versoepeling van de Woa zal om die reden al snel leiden tot strijdigheid met deze richtlijn. Daar komt bij dat in sommige sectoren, zelfs bij een versoepeling van de Woa, de voltijdbonus en andere financiële maatregelen om werknemers te stimuleren meer uren te werken, alsnog tot ongerechtvaardigd onderscheid op grond van geslacht kunnen leiden. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer in een bepaalde sector relatief meer vrouwen dan mannen in deeltijd werken. Ook bestaat het risico van strijd met het discriminatieverbod op grond van handicap of chronische ziekte, nu werknemers met een beperking of langdurige aandoening in bepaalde sectoren minder goed in staat zullen zijn hun arbeidsduur uit te breiden.

Afbouw van sociale zekerheid

Arbeidsparticipatie kan ook worden vergroot door het afbouwen van socialezekerheidsrechten. Zo stelt de coalitie voor om de IVA-uitkering voor volledig arbeidsongeschikten af te schaffen. Dit draagt bij aan arbeidsparticipatie omdat arbeidsongeschikten met een IVA-uitkering niet verplicht zijn om te re-integreren naar werk. De coalitie stelt verder voor om de maximale duur van de WW-uitkering te verkorten van twee jaar naar één jaar.

Deze voorstellen kunnen in beginsel verenigbaar worden geacht met het recht op sociale zekerheid, zoals neergelegd in artikel 20, tweede lid, van de Grondwet, nu het recht op bescherming bij het intreden van risico’s als arbeidsongeschiktheid en werkloosheid formeel in stand blijft. De voorstellen lijken eveneens verenigbaar met internationale verdragen, nu aan Verdragsstaten doorgaans een ruime beoordelingsmarge toekomt bij het vaststellen en veranderen van socialezekerheidswetgeving. Zo zullen de beoogde wijzigingen vermoedelijk in overeenstemming zijn met het recht op eigendom, neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), mits wordt voorzien in een adequate overgangsregeling en de wijziging geen buitensporige last oplevert voor betrokkenen doordat zij bijvoorbeeld aanspraak behouden op een vangnetvoorziening, zoals een uitkering op grond van de Participatiewet.

Hetzelfde geldt in beginsel voor artikel 12, derde lid, van het Europees Sociaal Handvest (ESH), dat ziet op een geleidelijke verhoging van het niveau van sociale zekerheid, zo lang voor de beoogde achteruitgang een toereikende rechtvaardiging bestaat. Daarbij moet de verdragsstaat, volgens het toezichthoudende comité bij het ESH, het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR), rekening houden met de gevolgen voor de meest kwetsbare groepen. Dit brengt mee dat die groepen bij de besluitvorming moeten worden betrokken en geraadpleegd. In Nederland is het gebruikelijk dat de Landelijke Cliëntenraad bij ingrijpende wijzigingen in de sociale zekerheid wordt geconsulteerd.

Re-integratie en verplichtingen in de Participatiewet

Het coalitieakkoord wijst daarnaast op het belang van de re-integratie naar werk van personen die een uitkering ontvangen op grond van de Participatiewet: meer mensen moeten vanuit de Participatiewet de weg naar werk vinden. Hoewel het akkoord benadrukt dat een op vertrouwen gebaseerde benadering wordt voortgezet, trapt het tegelijkertijd op de rem en wordt het credo ‘effectief handhaven van plichten’ weer van stal gehaald.

Het is niet duidelijk op welke empirische gegevens het voornemen is gebaseerd om deze re-integratieverplichtingen aan te scherpen. De stelling dat slechts een kleine groep bijstandsgerechtigden niet kan werken, strookt niet met onderzoek waaruit blijkt dat meer dan de helft wordt belemmerd door chronische ziekte of arbeidsongeschiktheid. Bovendien laten de bijstandsexperimenten uit 2017-2019 zien dat een activeringsregime met plichten en sancties niet leidt tot een hogere duurzame uitstroom naar werk dan een aanpak waarbij bijstandsgerechtigden meer ruimte krijgen.

De hernieuwde aandacht voor de re-integratieverplichting van bijstandsgerechtigden is vanuit grondrechtelijk perspectief relevant, juist omdat op dit terrein het grondrecht op bestaanszekerheid (artikel 20 Grondwet) en het grondrecht op werkgelegenheid en vrije arbeidskeuze (artikel 19 Grondwet) elkaar in belangrijke mate raken en beïnvloeden. Zo kan het grondrecht op een bijstandsuitkering, zoals neergelegd in artikel 20 lid 3 van de Grondwet,  op gespannen voet staan met het grondrecht op vrije arbeidskeuze wanneer de bijstandsgerechtigde niet of nauwelijks inspraak heeft bij de keuze voor een specifiek arbeidsre-integratietraject of baan, terwijl bij weigering de uitkering wordt verlaagd of geweigerd.  Deze spanning is onder andere tot uitdrukking gekomen in de Conclusies van het ECSR bij het recht op vrije arbeidskeuze, neergelegd in artikel 1, tweede lid, van het ESH.

In de Digest of the Case Law benadrukt de ECSR bovendien dat het recht op bijstand uit artikel 13 ESH vereist dat de (financiële) maatregelen die worden opgelegd aan bijstandsgerechtigden die niet voldoen aan de re-integratieverplichting, proportioneel zijn en dat betrokkenen in ieder geval blijven beschikken over minimale bestaansmiddelen. Dit kan worden geregeld door bijvoorbeeld een hardheidsclausule in de wetgeving op te nemen. Uit de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep blijkt echter dat gesanctioneerde bijstandsgerechtigden zelden met succes een beroep doen op zo’n hardheidsclausule (‘dringende reden bepaling’), ondanks het feit dat standaard een verlaging van 100% van de uitkering voor de duur van een maand wordt opgelegd – en soms zelfs voor een langere periode.

De taaleis

Tot slot verdient de handhaving van de taaleis in de Participatiewet aandacht. Deze eis houdt in dat bijstandsgerechtigden zich, op straffe van een financiële maatregel, moeten inspannen om met succes een taaltoets af te leggen, waarin hun spreek-, luister-, lees- en schrijfvaardigheid in het Nederlands wordt beoordeeld. In een eerdere publicatie heb ik betoogd dat deze eis – die onder meer wordt opgelegd aan personen die niet ten minste acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd – indirect onderscheid naar nationaliteit kan opleveren. Vergelijkbare bijstandsontvangers met een niet-Nederlandse nationaliteit krijgen deze met sanctie bedreigde verplichting immers relatief vaker opgelegd dan bijstandsontvangers met een Nederlandse nationaliteit.

Indirect onderscheid kan worden gerechtvaardigd door een legitiem doel en door middelen die passend en noodzakelijk zijn. Hoewel het doel van de taaleis – het vergroten van de kans op uitstroom naar werk – legitiem is, is het middel niet steeds passend, omdat de taaleis niet consistent en coherent wordt toegepast. Gemeenten onderzoeken bij de eis van acht jaar Nederlandstalig onderwijs namelijk doorgaans uitsluitend of bijstandsgerechtigden vóór hun zestiende levensjaar acht jaar in Nederland hebben gewoond. Dat betekent dat (Nederlandse) bijstandsgerechtigden die vóór hun zestiende acht jaar in Nederland verbleven, niet aan de taaleis worden onderworpen. Het is echter niet uitgesloten dat zij minder dan acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd en daardoor evenmin beschikken over voldoende lees- en schrijfvaardigheden in het Nederlands.

Het middel van de taaleis kan verder niet noodzakelijk worden geacht, omdat de Participatiewet reeds voorziet in een algemene re-integratieverplichting, waarbinnen zo nodig ook een taaleis kan worden opgelegd. Bovendien zullen in de praktijk lang niet alle werkzaamheden een goede beheersing van de Nederlandse taal vereisen.

Tot slot

De ambitie van de coalitie om zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen is niet op alle punten in overeenstemming met de grondrechten. Nieuwe voorstellen zoals de voltijdbonus creëren mogelijk strijd met het verbod van indirecte discriminatie op grond van arbeidsduur, geslacht en handicap of chronische ziekte. Bestaande verplichtingen in de Participatiewet schuren met het recht op bijstand, het recht op vrije arbeidskeuze en het discriminatieverbod. De afschaffing van de IVA-uitkering en de verkorting van de WW-duur lijken daarentegen niet zonder meer onverenigbaar met het grondrecht op sociale zekerheid, mits wordt voorzien in een adequate overgangsregeling en een effectief vangnet, en wanneer getroffen uitkeringsgerechtigden actief worden geraadpleegd bij hervormingen waardoor zij worden geraakt.