#1: Ziet de burger het bestuursrecht vastlopen? En wat kan hij bijdragen?

De discussie over het vastlopen van het bestuursrecht is in hoofdzaak een discussie tussen de professionals die bij het bestuursrecht betrokken zijn: de wetgevers, de bestuursorganen die de wetten uitvoeren en de rechters. Natuurlijk zijn zij zich ervan bewust dat het in het bestuursrecht uiteindelijk om de burger gaat. Dat bewustzijn lijkt de laatste tijd ook versterkt te zijn: er wordt vaker over het burgerperspectief gesproken, en er wordt meer op maatwerk ingezet. Zozeer zelfs dat dit als een van de oorzaken wordt genoemd bij het vastlopen van het bestuursrecht.

Toch komt de burger zelf niet erg aan bod in de discussie. Ziet hij ook dat het bestuursrecht vastloopt? En kan hij misschien een bijdrage leveren bij het beter functioneren van dat bestuursrecht? Op deze vragen, en dan vooral op de tweede, ga ik hieronder in.

De burger is vaak de dupe, maar soms loopt het anders

Wat de burger kan zien van het vastlopen is dat procedures lang duren en dat de gevolgen van de complexiteit van de regelgeving vaak bij hem worden neergelegd. Dan moet hij zijn weg vinden in het woud van de uitkeringen, subsidies en vergunningsvoorschriften. Veel burgers lukt dat niet, en het is dan ook in de eerste plaats ten behoeve van de burger dat er wat gedaan moet worden aan het vastlopende bestuursrecht.

Hier volsta ik met erop te wijzen dat er vanuit het burgerperspectief soms oplossingen mogelijk zijn die niet zozeer inspelen op het minder complex maken van het bestuursrecht, maar die het voor de burger eenvoudiger maken daarmee om te gaan. Denk aan de voorstellen voor een meer pro-actieve dienstverlening, waarbij de overheid de burger zelf benadert om financiële ondersteuning te geven. Of aan mandaatverlening aan één bestuursorgaan om mede namens andere bestuursorganen op te treden. Voor dit soort oplossingsrichtingen bestaat nog te weinig aandacht.

Soms heeft de burger baat bij oplossingen die een direct gevolg zijn van het slecht functioneren van het bestuursrecht. Zoals bij het zonder keuring toekennen van arbeidsongeschiktheiduitkeringen vanwege het gebrek aan keuringsartsen. En treurig wordt het wanneer het disfunctioneren van de overheid zelfs tot een verdienmodel wordt, zoals voorkomt bij dwangsommen voor te laat beslissen.

Spreekt de burger mee over het vastlopen van het bestuursrecht?

Hoewel in een responsieve rechtsstaat de burger voorop staat, leveren burgers aan de discussie over het vastlopen van het bestuursrecht nauwelijks een bijdrage. Wat zouden zij anders willen, en zouden zij daar eventueel ook een bijdrage aan kunnen leveren?

Wat burgers willen heeft in de ogen van de professionals wel meer aandacht nodig, maar dat burgerperspectief wordt grotendeels door de professionals zelf ingevuld. Onbewust denkt de wetgever of de rechter daarbij aan iemand die, net als hij, min of meer rationeel met de rechtsregels omgaat. En de jurist heeft ook geleerd dat hij erop bedacht moet zijn dat de burger over minder gemeenschapszin beschikt dan eigenlijk zou moeten: wanneer de burger zijn kans schoon ziet, profiteert hij graag ten koste van de gemeenschap. Dat laatste is een diepgewortelde vrees bij de overheid, bij de juristen die wetten maken of wetten uitvoeren.

Langzamerhand dringt wel tot ons door dat het beeld van de burger genuanceerder moet zijn. De WRR heeft laten zien dat burgers sterk van elkaar verschillen, ook in hun mogelijkheden om rationeel met regels om te gaan. Daarbij sluit aan het gegeven, blijkend uit veel onderzoek, dat rationele regeltoepassing niet het enige is wat burgers van de overheid verwachten: zij willen serieus genomen worden in hun contacten met de overheid, en dat is wat anders dan kale regeltoepassing. Dat burgers sterk van elkaar verschillen komt ook tot uitdrukking in de mate waarin zij gemeenschapszin hebben. Het lijkt erop dat de burgers die ten koste van de gemeenschap willen profiteren ver in de minderheid zijn vergeleken met degenen die dat niet willen of zelfs actief een bijdrage willen leveren.

Dat betekent dat de meeste burgers niet tegenover de overheid willen staan. Integendeel, wanneer zij serieus worden genomen, en wanneer zij de indruk hebben dat de overheid hen rechtvaardig wil behandelen, dan willen zij geen conflict. Dan begrijpen zij dat er regels en grenzen voor alle burgers zijn, zodat de overheid niet meer voor hen kan doen dan voor hun buurman. Vaak zijn zij dan ook bereid om in het contact met de overheid een uitkomst te aanvaarden die hen als de juiste binnen het gegeven kader voorkomt.

De bijdrage van de burger om het vastlopen van het bestuursrecht te voorkomen

Dit beeld van de burger is een ander dan het beeld van de burger die alleen gespitst is op kale regeltoepassing. Wanneer men dat goed tot zich laat doordringen, krijgt men ook meer oog voor mogelijkheden om burgers een plaats te geven bij het goed functioneren van het bestuursrecht.

Dan helpt het niet dat het bestuursrecht sterk de nadruk legt op de eenzijdigheid waarmee de overheid besluiten neemt en procedures inricht. In die benadering heeft de burger geen inbreng en behoeft er ook niet naar hem geluisterd te worden: de overheid bepaalt zelf wel welke informatie zij nodig heeft voor haar besluitvorming. De waarborg die het bestuursrecht de burger biedt, beperkt zich in die gedachtegang tot het laten toetsen of de regels correct zijn toegepast.

Dat sluit misschien nog aan bij de opvatting dat iedere burger een rationele actor is, maar we weten nu dat dit, in de woorden van de WRR, een onrealistische veronderstelling is. De burger wil serieus genomen worden, ook om hem het vertrouwen te geven dat hij juist en volgens de regels behandeld wordt. Dat moet hij immers maar aannemen wanneer een ambtenaar of een rechter dat zegt: hij kan dat zelf niet beoordelen. Bovendien kan de overheid niet alles weten. Daarom is het voor de burger belangrijk dat naar hem geluisterd wordt, zodat hij zijn zienswijze en zijn belangen naar voren kan brengen. Hij begrijpt heel goed dat de overheid haar eigen afweging moet maken, maar hij wil wel dat zijn zienswijze en zijn belangen daarbij bekend zijn zodat zij niet uit onbekendheid terzijde worden geschoven.

Wanneer men dit beeld van de burger voor ogen heeft, ontstaat er ook meer zicht op de mogelijke inbreng van de burger ten behoeve van het goed functioneren van het bestuursrecht. Dan behoeft de burger niet tegenover de overheid te staan, maar komt er meer ruimte voor een gezamenlijk streven naar een oplossing.

Enkele voorbeelden kunnen dat illustreren.

Enkele voorbeelden van vormgeving van het bestuursrecht mede door burgers

Het eerste voorbeeld betreft de bezwaarprocedure. Die was na de invoering van de Awb vaak een vrij formalistische procedure. Dat is vooral in gemeenten anders geworden door meer het accent te leggen op een informele behandeling met vroegtijdig contact tussen gemeente en indiener van het bezwaar. Bij de verschillende onderzoeken die naar deze manier van werken zijn ingesteld, blijkt steeds weer dat vroegtijdig overleg over het bezwaar en de te volgen procedure tot veel oplossingen leidt waarmee burger en overheid tevreden zijn. Doordat de burger kan meedenken, kan beter en sneller een resultaat worden bereikt. Daarmee levert de inbreng van de burger een bijdrage aan een meer doelmatige en meer responsieve bezwaarprocedure.

Een ander voorbeeld ontleen ik aan de hersteloperatie toeslagen. Hoewel de overheid daarbij niet alleen schadevergoeding, maar ook erkenning van het aangedane leed in het vooruitzicht stelde, waren de professionals van de overheid onvoldoende in staat om daarvoor goede procedures te ontwerpen. Het proces liep vast. De oplossing kwam voor een deel van de stichting Gelijkwaardig Herstel, die samen met de professionals van de overheid, met ouders en met wetenschappers een procedure ontwierp die door veel nadruk op het luisteren wel erkenning biedt, en mede daardoor tot een eenvoudiger schadeafhandeling leidt. Interessant is daarbij dat veel ouders die van deze procedure gebruik maakten, het haast belangrijker vonden dat er naar hen geluisterd werd, dan dat er een gedetailleerde berekening van hun schade werd gemaakt. Dat zij serieus werden genomen, maakte een akkoord over de schadevergoeding eenvoudiger. Belangrijke delen van deze procedure worden nu ook door de overheid gebruikt.

Deze voorbeelden laten twee dingen zien. In de eerste plaats dat burgers bereid zijn om mee te denken aan het vinden van een oplossing in zaken waarin het om hun aanspraken gaat wanneer hen daartoe een goede gelegenheid wordt geboden. Een tweede constatering in het verlengde hiervan is dat het betrekken van de burger een bijdrage kan leveren aan het beter functioneren van het bestuursrecht. Wanneer bij bezwaar de informele aanpak wordt toegepast, worden veel bezwaren snel opgelost zonder dat de meer formele procedure doorlopen behoeft te worden. Dus snellere resultaten met minder belasting voor de overheid. En bij de toeslagen zijn het de ouders en de vrijwilligers van de stichting Gelijkwaardig Herstel die onder regie van deskundigen en van prinses Laurentien de deels vastgelopen hersteloperatie uit het slob hebben gehaald.

Een andere en interessante ervaring op het terrein van de hersteloperatie toeslagen is dat er heel veel vrijwilligers bereid waren om naar de getroffen ouders te luisteren en hun verhaal op te schrijven, mede om gebruikt te worden in de verdere procedure. Veel mensen zijn betrokken bij wat er in de samenleving gebeurt en ook misgaat, en zijn bereid de helpende hand te bieden. Misschien zouden wij daar in het bestuursrecht meer gebruik van kunnen maken.

Verdere toepassingen

Mijn conclusie is dat, wanneer men nadenkt over de overbelasting van het bestuursrecht, ook gekeken moet worden naar de mogelijkheden die het betrekken van burgers biedt.

Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de vergunningverlening bij bouwwerken en infrastructurele voorzieningen. De procedures daarover duren te lang, en het kabinet denkt na over het drastisch verkorten daarvan. Denkbaar zou zijn dat men de betrokkenheid van de omgeving anders organiseert. Wel een reële mogelijkheid om invloed uit te oefenen, maar ook de opdracht om gezamenlijk tot een oplossing te komen. Ik heb de indruk dat gemeenten daarmee soms goede ervaringen hebben. Die leren ook dat burgers vaak bereid zijn een zeker nadeel te accepteren wanneer hen duidelijk is welk belang daarmee is gemoeid, en tevens naar hun verhaal goed wordt geluisterd. Ik ken een museumdirecteur die op bezoek ging bij de bezwaarmakers tegen de uitbreidingsplannen van zijn museum. Het resultaat was dat bezwaren werden ingetrokken, en verschillende bezwaarmakers vrienden van het museum werden.

Bij het ontwikkelen van nieuwe en snellere procedures in deze sfeer zou beter geprofiteerd kunnen worden van de bereidheid van burgers om mee te denken, en zou niet alleen gedacht moeten worden aan het terzijde schuiven van lastige burgers.

Toch zijn die laatste er stellig ook. Daarom is het ook nodig om na te denken over de vraag hoe het bestuursrecht moet omgaan met burgers die niet willen meedenken met het publieke belang, of dat zelfs willen frustreren. De oplossing zou niet moeten zijn, zoals de reflex nu nog te veel is, om alle burgers te gaan wantrouwen.

Burgers verschillen, en niet iedere burger werkt mee

Natuurlijk is niet iedere burger coöperatief, en het zou naïef zijn om dat wel te verwachten. Maar als een duidelijke meerderheid bereid is mee te denken, moet het bestuursrecht het beeld niet te veel laten beheersen door dat van de oncoöperatieve en niet te vertrouwen burger. Dan wordt miskend wat de wel coöperatieve burger kan bijdragen.

Daarbij is het, zoals gezegd, niet behulpzaam dat het bestuursrecht er in beginsel van uitgaat dat besluiten en regels eenzijdig door de overheid worden vastgesteld. Dat betekent niet alleen dat er weinig ruimte is voor inbreng van de burger. Het betekent ook dat, nu die inbreng weinig relevant is, er ook geen aandacht bestaat voor de eisen die men aan die inbreng zou kunnen stellen. Krachtens het privaatrecht moet de burger zich jegens een ieder redelijk gedragen – men moet immers de maatschappelijke zorgvuldigheid in acht nemen – maar in het bestuursrecht geldt die regel niet jegens de overheid. Een vreemde consequentie: ik kan geen goed argument bedenken waarom de burger jegens zijn eigen overheid niet ook aan dezelfde zorgvuldigheidseisen zou moeten voldoen.

Schoorvoetend is nu in het bestuursrecht wel aanvaard dat de burger geen misbruik van recht mag maken. Maar dat is een hoge drempel. Wanneer de overheid meer openheid naar de inbreng van burgers wil betonen, mag van de burger verwacht worden dat hij die inbreng op een redelijke manier levert. Ik zie geen enkel goed argument om de burger daar niet aan te houden.

Die redelijkheid zou in allerlei situaties van belang kunnen zijn. Bijvoorbeeld wanneer er een groot aantal belanghebbenden bij een besluit over een vergunning is. Als er consensus binnen handbereik is, maar één belanghebbende zich onredelijk opstelt, zou dat een reden kunnen zijn om die opstelling niet te honoreren. Men kan ook denken aan burgers die een kansloze procedure beginnen, alleen om de boel te traineren, of ergerlijker nog, om een afkoopsom te innen voor het intrekken van hun beroep.

Conclusie: besteed meer aandacht aan de inbreng van de burger

Er wordt over geklaagd dat het meer responsief maken van het bestuursrecht dit nog meer doet vastlopen. Maar dan beseft men niet dat een meer responsief bestuursrecht juist ook kansen biedt tot verbetering door een grotere aandacht voor de inbreng van de burger. Wanneer daarvoor goede vormen gevonden kunnen worden, kan dat de overheid ontlasten en  het vertrouwen van de burger versterken.