B.M.J. van der Meulen


HOOFDSTUK Herziening grondwet


Inleiding hoofdstuk 8 Herziening van de Grondwet

INHOUDSOPGAVE

1. Grondwetsherziening
2. Nieuw constitutioneel recht

Editie april 2016

1. Grondwetsherziening

De bijzondere plaats die de Grondwet inneemt als basis van het Nederlandse staatsbestel, wordt onderstreept door de voorschriften die de Grondwet treft ter zake van haar herziening. De Grondwet is niet in beton gegoten, maar haar wijziging is wel een gewichtige aangelegenheid.

Wijziging van de Grondwet geschiedt bij wet. Vanouds vult de Grondwet de wetgevingsprocedure echter aan met extra procedures en bijzondere waarborgen op basis van twee uitgangspunten. Ten eerste dat het volk – het electoraat – meer bij grondwetsherziening wordt betrokken dan bij andere wetgeving. Ten tweede dat vastheid en duurzaamheid worden gewaarborgd, zonder noodzakelijke verbeteringen onnodig te belemmeren. Het Nederlandse stelsel laat de ‘volksstem’ spreken door ontbinding van de Tweede Kamer en nieuwe verkiezingen na de eerste lezing, gevolgd door een tweede lezing, waarin het voorstel niet meer kan worden gewijzigd (artikel 137). Deze ‘kiezersraadpleging’ gaat overigens wat verscholen achter de praktijk om Kamerontbinding wegens grondwetsherziening af te stemmen op periodieke Kamerverkiezingen. Bescherming tegen lichtvaardige verandering en toevallige meerderheden bieden de vereisten van twee lezingen en een versterkte meerderheid. Een zittende coalitie kan de Grondwet in beginsel niet eigenmachtig veranderen. Dit maakt de Nederlandse Grondwet tot een zogenaamde rigide, of starre, grondwet.

Artikel 138 biedt een mogelijkheid tot redactioneel‑technische aanpassingen na grondwetsherziening. De artikelen 139 en 141 regelen de inwerkingtreding van veranderingen en bekendmaking van de nieuwe grondwetstekst. Artikel 142 regelt aanpassing van de Grondwet aan het Statuut.

Voorblad van de Grondwetsherziening van 1848; Nationaal archief

2. Nieuw constitutioneel recht

Artikel 140 geeft de hoofdregel inzake de gevolgen van grondwetsherziening voor de reeds bestaande rechtssituatie. De additionele artikelen geven bijzondere (tijdelijke) regels van overgangsrecht.

In het algemeen betreft overgangsrecht de wijze waarop nieuwe rechtsregels na inwerkingtreding inwerken op reeds bestaande (ofwel anterieure) feiten en normen van gelijke of lagere rang. Men kan in grote lijnen drie situaties onderscheiden:

a. Op basis van anterieure feiten reeds tot stand gekomen rechtsverhoudingen blijven beheerst door de oude regel. Deze beheerst zowel anterieure als posterieure handelingen. De nieuwe regel heeft eerbiedigende werking.

b. Op basis van anterieure feiten worden aan posterieure handelingen rechtsgevolgen verbonden, die niet aan anterieure handelingen worden verbonden. De nieuwe regel heeft exclusieve werking.

c. Aan anterieure feiten worden rechtsgevolgen verbonden, die gelijk zijn voor anterieure en posterieure handelingen. Dit impliceert een juridische herwaardering van handelingen die voor inwerkingtreding van de nieuwe regels zijn verricht of nagelaten. Deze herwaardering kenmerkt terugwerkende kracht. Gevestigde aanspraken of verplichtingen kunnen niet meer worden geëffectueerd, nieuwe aanspraken of verplichtingen ontstaan met betrekking tot reeds verstreken periodes. Terugwerkende kracht is bezwaarlijk uit het oogpunt van rechtszekerheid. Zij wordt daarom beperkt toegepast, vooral om fouten in bestaande wetgeving te herstellen.

Exclusieve werking geldt als hoofdregel. Indien overgangsrechtelijk niet uitdrukkelijk anders is geregeld of er andere aanknopingspunten zijn dat de (grond)wetgever geen exclusieve werking heeft bedoeld, regeert de nieuwe norm alle nieuwe handelingen. Zo’n (ongeschreven) hoofdregel is belangrijk omdat overgangsrecht vaak sluitpost van de wetgeving is. De wetgever geeft dan niet of maar ten dele antwoord op mogelijke inpassingsvragen. Dit leidt niet zelden tot juridische puzzels.

Artikel 140 verheft eerbiedigende werking tot hoofdregel van constitutioneel overgangsrecht. Dit geldt ook voor de nog geldende additionele artikelen. Enkele van de inmiddels vervallen additionele artikelen bonden de wetgever aan een bepaalde termijn om een voorziening te treffen. Men kan dit zien als een tijdelijke vorm van eerbiedigende werking, of als uitgestelde exclusieve werking.

CITEER SUGGESTIE

B.M.J. van der Meulen, Hoofdstuk 8 - Herziening grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2020 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).