B.M.J. van der Meulen


HOOFDSTUK Herziening grondwet


Inleiding hoofdstuk 8 Herziening van de Grondwet

INHOUDSOPGAVE

B.M.J. van der Meulen
geactualiseerd door G. Leenknegt


1. Algemeen

De bijzondere plaats die de Grondwet inneemt als basis van het Nederlandse staatsbestel, wordt onderstreept door de voorschriften die de Grondwet treft ter zake van haar herziening. De Grondwet is niet in beton gegoten, maar haar wijziging is wel van belang voor de continuïteit van de instellingen en haar rechten en plichten binnen de democratische rechtsstaat.
 
Wijziging van de Grondwet geschiedt bij voorstel van wet. Vanouds vult de Grondwet de wetgevingsprocedure echter aan met extra procedures en bijzondere waarborgen op basis van twee uitgangspunten. Ten eerste zijn de kiezers – het electoraat – meer bij een grondwetsherziening betrokken dan bij andere formele wetgeving. Ten tweede zijn vastheid en duurzaamheid gewaarborgd, zonder noodzakelijke verbeteringen onnodig te belemmeren. Het Nederlandse stelsel laat de ‘volksstem’ spreken door de eis van ontbinding van de Tweede Kamer en nieuwe verkiezingen na de eerste lezing van de herziening van (een artikel of artikelen) uit de Grondwet. Daarna volgt een tweede lezing door Tweede en Eerste Kamer, waarin het voorstel niet meer kan worden gewijzigd (artikel 137) én aanvaard dient te worden met twee derde meerderheid in beide Kamers.
 
Deze ‘kiezersraadpleging’ gaat overigens wat verscholen achter de praktijk om kamerontbinding wegens grondwetsherziening af te stemmen op periodieke kamerverkiezingen. De herziening van de Grondwet is zelden een belangrijk thema in de verkiezingscampagnes van politieke partijen. Bescherming tegen lichtvaardige verandering en toevallige meerderheden bieden de vereisten van twee lezingen en een versterkte meerderheid in de tweede ronde. Een zittende coalitie kan de Grondwet in beginsel niet eigenmachtig veranderen. De Tweede Kamer in nieuwe samenstelling, gebaseerd op een recenter kiezersmandaat, moet nogmaals instemmen met de voorgestelde herziening, ditmaal met een twee derde meerderheid, waarna de Eerste Kamer eveneens met twee derde meerderheid de parlementaire behandeling kan voltooien. Dit maakt de Nederlandse Grondwet tot een zogenaamde rigide, of starre, grondwet.
 
Artikel 138 biedt een mogelijkheid tot redactioneel‑technische aanpassingen na grondwetsherziening. De artikelen 139 en 141 regelen de inwerkingtreding van veranderingen en bekendmaking van de nieuwe grondwetstekst. Artikel 142 regelt aanpassing van de Grondwet aan het Statuut.
 

 

Voorblad van de Grondwetsherziening van 1848; Nationaal archief
 

2. Nieuw constitutioneel recht

Artikel 140 geeft de hoofdregel inzake de gevolgen van grondwetsherziening voor de reeds bestaande rechtssituatie. De additionele artikelen geven bijzondere, tijdelijke regels van overgangsrecht, hoewel sommige additionele artikelen in feite voor onbepaalde tijd blijven gelden (zie het commentaar bij de additioneel artikel XIX).
 
In het algemeen betreft overgangsrecht de wijze waarop nieuwe rechtsregels na inwerkingtreding inwerken op reeds bestaande (ofwel anterieure) feiten en normen van gelijke of lagere rang. Men kan in grote lijnen drie situaties onderscheiden:
a. Op basis van anterieure feiten reeds tot stand gekomen rechtsverhoudingen blijven beheerst door de oude regel. Deze beheerst zowel anterieure als posterieure handelingen. De nieuwe regel heeft eerbiedigende werking.
b. Op basis van anterieure feiten worden aan posterieure handelingen rechtsgevolgen verbonden, die niet aan anterieure handelingen worden verbonden. De nieuwe regel heeft exclusieve werking.
c. Aan anterieure feiten worden rechtsgevolgen verbonden, die gelijk zijn voor anterieure en posterieure handelingen. Dit impliceert een juridische herwaardering van handelingen die voor inwerkingtreding van de nieuwe regels zijn verricht of nagelaten. Deze herwaardering kenmerkt terugwerkende kracht. Gevestigde aanspraken of verplichtingen kunnen niet meer worden geëffectueerd, nieuwe aanspraken of verplichtingen ontstaan met betrekking tot reeds verstreken periodes. Terugwerkende kracht is bezwaarlijk uit het oogpunt van rechtszekerheid. Zij wordt daarom beperkt toegepast, vooral om fouten in bestaande wetgeving te herstellen.
 
Exclusieve werking geldt als hoofdregel. Indien overgangsrechtelijk niet uitdrukkelijk anders is geregeld of er andere aanknopingspunten zijn dat de (grond)wetgever geen exclusieve werking heeft bedoeld, regeert de nieuwe norm alle nieuwe handelingen. Zo’n (ongeschreven) hoofdregel is belangrijk omdat overgangsrecht vaak sluitpost van de wetgeving is. De wetgever geeft dan niet of maar ten dele antwoord op mogelijke inpassingsvragen. Dit leidt niet zelden tot juridische puzzels.
 
Artikel 140 verheft eerbiedigende werking tot hoofdregel van constitutioneel overgangsrecht. Dit geldt ook voor de nog geldende additionele artikelen. Enkele van de inmiddels vervallen additionele artikelen bonden de wetgever aan een bepaalde termijn om een voorziening te treffen. Men kan dit zien als een tijdelijke vorm van eerbiedigende werking, of als uitgestelde exclusieve werking.
 
 
 

CITEER SUGGESTIE

B.M.J. van der Meulen, Hoofdstuk 8 - Herziening grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2021 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).