DE GRONDWET

Artikel 67 - Quorum

  1. De kamers mogen elk afzonderlijk en in verenigde vergadering alleen beraadslagen of besluiten, indien meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is.

  2. Besluiten worden genomen bij meerderheid van stemmen.

  3. De leden stemmen zonder last.

  4. Over zaken wordt mondeling en bij hoofdelijke oproeping gestemd, wanneer één lid dit verlangt.


WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

E.J. Janse de Jonge

INHOUDSOPGAVE

  1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis
  2. Is het vereiste van het quorum een fictie?
  3. De meerderheid besluit
  4. Stemmen zonder last: de grenzen van de fractiediscipline
  5. Regeerakkoorden en verkiezingsprogramma’s
  6. Hoofdelijke stemming
  7. Jurisprudentie
  8. Literatuur
  9. Historische versies
   
Editie augustus 2019

 
1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Dit grondwetsartikel combineert een aantal bepalingen die in voorgaande grondwetten verspreid waren over diverse artikelen. Zo heeft het in het derde lid genoemde verbod van last een geheel eigen geschiedenis.
 
Het eerste lid eist een quorum. Reeds in de Staatregeling van 1798 (artikel 61, eerste zin) werd vastgesteld dat geen der Kamers kon vergaderen “tenzij de volstrekte meerderheid van alle derzelver Leden in de Vergadering tegenwoordig zij”. Thorbecke was van mening dat de aanwezigheid van tenminste de helft van de leden noodzakelijk is om als parlement over zaken besluiten te nemen. Hij wees in dit verband op de Grondwet van 1815 die sprak van beslissen en de Staatsregeling van 1798 die sprak van raadplegen.[1] In 1848 werd het voorschrift uit de Grondwet van 1815 ook van toepassing verklaard op vergaderingen van de verenigde vergadering en werd de reikwijdte uitgebreid tot beraadslagen. De grondwetscommissie van 1910 bepleitte in haar rapport dat de bepaling van het aantal leden dat nodig is om tot opening van de vergadering te kunnen overgaan, dient te worden overgelaten aan de vrijheid van beide Kamers.[2] Desalniettemin handhaaft de Grondwet tot op heden het voorschrift inzake het vergaderquorum.[3]
 
Het voorschrift van het tweede lid kent eveneens een lange voorgeschiedenis. Zo stelde de Staatsregeling van 1798 in artikel 62 “Ook word in elke derzelven, tot het opmaaken van een besluit, ten minste de volstrekte meerderheid van de tegenwoordig zijnde alle leden vereischt”. De Schets van Van Hogendorp van 1812 en de Grondwet van 1814 sprake slechts van het afdoen van alle zaken bij meerderheid van stemmen. De grondwetten vanaf 1815 spraken weer van een volstrekte meerderheid. Dit voorschrift betekende in de praktijk dat bij het staken der stemmen, het besluit geacht moet worden te zijn verworpen.[4] In de loop van de tijd ontstond enige verwarring over de vraag wat precies verstaan diende te worden onder de aanduiding “alle” besluiten. Vraag was of dit ook personele benoemingen betrof. Vanaf 1887 tot 1983 sprak de Grondwet van besluiten over zaken.
 
Het derde lid spreekt kortweg van het verbod van last. Voor 1983 sprak de Grondwet van het verbod van last en ruggespraak. Deze laatste term kan men alleen in historische context begrijpen. Tijdens de Republiek (1588-1795) vergaderden de afgevaardigden met een last (opdracht) van de provinciale staten die zij op centraal niveau vertegenwoordigden. Indien deze last niet toereikend was, dienden zij eerst ruggespraak te houden met degenen die hen benoemden[5] (zie ook het commentaar bij artikel 50 Grondwet). Dat betekende tevens dat de besluitvorming in de Republiek zeer veel tijd in beslag nam en lang niet altijd efficiënt verliep.[6] Dat was de reden waarom Staatsregeling van 1798 heel scherp in artikel 31 stelde: “Geen Lid van dit Lichaam vertegenwoordigt, immer, eenig afzonderlijkgedeelte des Volks, noch ontvangt eenen bijzonderen Lastbrief”. De Grondwet van 1814 stelde onder meer dat leden besluiten “zonder last van of ruggespraak met de vergadering, door welke zij benoemd zijn”. In 1815 bleek er binnen de grondwetscommissie enig verschil van mening over dit vraagstuk. Buijs was van mening dat de Grondwet niet toestaat dat de afgevaardigden zich terug zouden wenden tot hun kiezers voor overleg.[7] Buijs wijst in zijn grondwetscommentaar uitvoerig op de gevaren van de binding van kandidaten aan hun verkiezingsprogramma’s en stelt hij tevens vast dat “alleen krachtige en zelfstandige mannen [sic!] hunne staatkundige bedoelingen op den duur wezenlijk kunnen dienen”.[8] Andere staatsrechtgeleerden lieten zich wat genuanceerder uit door erop te wijzen dat er wel ruimte moet zijn voor vormen van overleg met de “achterban” van de kamerleden.[9]
 
Het vierde lid van dit grondwetartikel is bij de herziening van 1887 in de Grondwet gekomen. Vóór 1887 verlangde de Grondwet dat over alle zaken een mondelinge stemming bij hoofdelijke oproeping plaats vond (artikel 102 Grondwet 1848). Dit voorschrift betekende een enorm verlies aan tijd; al snel bleek stemmen bij zitten en opstaan veel effectiever. Daarnaast is stemming bij handopsteken ook mogelijk.[10] Ook schriftelijk stemming is mogelijk; er wordt overigens alleen schriftelijk gestemd als er personen worden voorgedragen of benoemd, bijvoorbeeld als de kamer een nieuwe Voorzitter kiest.[11] Tenslotte werd aanneming van een voorstel met algemene stemmen mogelijk indien geen lid stemming verlangde.[12]

 
2. Is het vereiste van het quorum een fictie?

Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering aanvankelijk voor om het vereiste van het quorum alleen te stellen ten aanzien van het besluiten en niet ook ten aanzien van het beraadslagen, omdat het quorum van beraadslaging in de praktijk min of meer een fictie is. In de praktijk van alledag zwermen kamerleden uit over het hele gebouw om (vele) andere overleggen, gesprekken e.d. bij te wonen.[13] Na kritiek van verscheidene kamerfrac­ties dat dit voorschrift zou kunnen leiden tot een afnemende stimulans om zich voor elke vergadering naar Den Haag te begeven, wijzigde de regering haar voorstel en bleef het voorschrift van 1848 gehandhaafd.
 
Vervolgens spreekt het artikellid van zitting hebbende leden. Met deze terminologie wordt beoogd aan te sluiten bij de Provinciewet en de Gemeentewet.[14] Ook betekent deze zinsnede dat niet langer meer wordt uitgegaan van het grondwettelijk aantal leden (artikel 51, tweede en derde lid). Het quorum kan in verband met (tijdelijk) vacante kamerzetels wisselen. Voordat een vergadering van de Kamer kan aanvangen, dient tenminste de helft van het aantal leden de presentielijst te hebben getekend. De plenaire vergadering kan dan een aanvang nemen terwijl de meeste Kamerleden zich begeven naar commissie- of fractievergaderingen elders in het gebouw.[15] De fictie van het quorum zal bij toepassing van het vierde lid moeten wijken voor de werkelijkheid.[16]
 

3. De meerderheid besluit

De Grondwet spreekt thans niet meer van volstrekte meerderheid der stemmende leden en laat daardoor, althans in theorie, de mogelijkheid open dat leden meer dan één stem uitbrengen. Voor 1983 sprak de Grondwet van “stemhebbende leden” en beoogde daarmee een verbod van onderscheiden stemmenaantallen of stemgewichten.[17] Toch dient er mede op basis van de reglementen van orde en de historische context van dit artikellid van te worden uitgegaan, dat de grondwetgever ieder lid slechts één, gelijkwaardige stem beoogt te geven. Een volmacht is daarom niet mogelijk.[18]
 

4. Stemmen zonder last: de grenzen van de fractiediscipline

Over het derde lid van artikel 67 is uitvoerig gesproken tijdens de grondwetsherzie­ning van 1983, maar de gedachtewisselingen blinken niet uit door helderheid. De regering was van oordeel dat de zinsnede ‘of ruggespraak met hen, die benoemen’ diende te worden geschrapt, omdat deze woorden overbodig zijn en alleen nog een historische betekenis hebben (zie hiervoor paragraaf 1). Het verbod van last achtte de regering van belang aangezien daarmee wordt vastgelegd dat elk bindend mandaat van een lid van de Staten-Generaal nietig is.[19] Op aandrang van de Tweede Kamer stelde de regering in de memorie van antwoord dat onder het verbod van last dient te worden verstaan dat de leden van de volksvertegenwoordiging naar eigen overtuiging stemmen. Een Kamerlid kan, aldus de regering, ook niet aan instructies van de politieke partij die hem kandidaat heeft gesteld, worden gebonden. Elk bindend mandaat is dus nietig. Wat precies onder een bindend mandaat dient te worden verstaan, is echter niet duidelijk.[20]
 
Het resultaat van een in de Kamer gehouden stemming kan volgens de regering niet worden aangevochten op grond van het feit dat iemand zich aan de fractiediscipline heeft onttrokken.[21] Ondanks het verbod van last heeft fractiediscipline sinds het einde van de 19e eeuw een enorme vlucht genomen.[22] Dat is primair te wijten aan de merkwaardige positie die de fractie in ons staatsrecht inneemt. Enerzijds wordt de fractie als samenwerkingsverband van Kamerleden niet erkend in de Grondwet, maar weer wel in de reglementen van orde en in de literatuur. Anderzijds is er sprake van een sterke binding tussen de fractie en de partij, waarbij het partijbelang prevaleert.[23] Hiermee is ook de zelfstandigheid van de volksvertegenwoordiger in niet geringe mate afgenomen. Het verbod van last geeft iedere volksvertegenwoordiger uiteindelijk de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid om naar eigen inzicht en geweten te stemmen. In de praktijk zien we dat weinig. Feit is dat  niemand op basis van een andere belangenafweging een volksvertegenwoordiger kan dwingen af te treden en zijn kamerzetel op te geven.[24] Wat wel vaker lijkt voor te komen is dat “dissidente” fractieleden zich tijdens de parlementaire zittingstermijn afsplitsen van de oorspronkelijke fractie en met een eigen fractie verder gaan.[25] Men spreekt dan van “zetelroof” omdat deze leden vaak op de slippen van de lijsttrekker van hun (voormalige) partij in het parlement zijn gekomen.[26]
 

5. Regeerakkoorden en verkiezingsprogramma’s

Tijdens kabinetsformaties worden afspraken tussen fracties die gezamenlijk een kabinet willen vormen meestal in een regeerakkoord vastgelegd.[27] Het verbod van last betekent in strikte zin dat Kamerleden nooit juridisch (staatsrechtelijk) gebonden kunnen zijn aan afspraken in een regeerakkoord. Er kan hoogstens sprake zijn van een politieke en morele binding. Voor leden van de Eerste Kamer geldt dat zij überhaupt niet gebonden zijn aan een regeerakkoord dat gesloten is door fracties in de Tweede Kamer.[28]
 
Ten aanzien van verkiezingsprogramma’s van politieke partijen en het verband met het verbod van last stelde de regering bij de grondwetsherziening van 1983, dat het op een verkiezingsprogramma verkozen Kamerlid politiek gebonden is zich aan dat programma te houden. Het Kamerlid behoudt echter zijn onafhan­kelijkheid en zelfstandigheid als volksvertegenwoordiger. In die zin beschouwde de regering het zich houden aan het verkiezingsprogramma niet als een last. Wat het zogenoemde terugroepingsrecht van politieke partijen ten aanzien van hun partijgenoten in het parlement betreft, stelde de regering vast dat een dergelijk recht niet bestaat.[29] De rechter heeft zich in het verleden ten aanzien van verkiezingsafspraken tussen kandidaten en hun partij terughoudend opgesteld.[30] Later heeft de Hoge Raad een verkiezingsafspraak voor de verkiezingen van de Eilandraad Aruba in strijd geoordeeld met het beginsel van het vrije mandaat van elk Statenlid.[31]
 

6. Hoofdelijke stemming

Aanvankelijk had de regering bij de grondwetsherziening van 1983 het vierde lid van artikel 67 niet voorgesteld, omdat zij het niet nodig vond dat de Grondwet één lid van de Kamer de bevoegdheid geeft een hoofdelijke stemming te eisen. Een dergelijke regeling zou veel beter in de reglementen van orde kunnen worden opgenomen.[32] Op aandringen van de fracties van PvdA en CDA ging de regering overstag en was zij nu ook van mening dat het artikellid een waarborg voor bepaalde rechten van parlementaire minderheden inhoudt.[33] Verder was de regering van oordeel dat aan een grondwettelijk verbod om zich te onttrekken aan een stemming geen behoefte bestaat. Het zich onthouden van stemming is niet toelaatbaar en wordt ook niet erkend in de reglementen van orde.[34] Bij hoofdelijke stemming beslist het lot bij welk kamerlid de stemming begint aan de hand van de nummering van de presentielijst. Stemmen geschiedt in de Tweede Kamer door handopsteken[35] en in de Eerste Kamer in de meeste gevallen bij zitten en opstaan. Is dat voor de Voorzitter en/of de leden onduidelijk, dan wordt hoofdelijk gestemd door het roepen van ‘voor’ of ‘tegen’ zonder enige bijvoeging.[36]
 

7. Jurisprudentie

- HR 26 maart 1971, AB 1971, 135 (verkiezingsafspraak Elsloo), m.nt. D.J. Veegens
- HR 18 november 1988, AB 1989, 185, m.nt. FHvdB
 

8. Literatuur

- A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie, diss. VU, Deventer 1978
- P.P.T. Bovend’eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms, diss. KUN, ’s-Gravenhage 1988
- René Kleijkers. Stemmen zonder last, de functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht, diss. RL, Maastricht 1993
 

9. Historische versies

Eerste lid:
Art. 101 Gw 1815: Geene der beide kamers vermogen eenige zaak te beslissen, zoo niet meer dan de helft van hare leden tegenwoordig is (art. 102 Gw 1840).
Art. 100 Gw 1848: De Kamers mogen, noch afzonderlijk, noch in vereenigde zitting, beraadslagen of besluiten, zoo niet meer dan de helft der leden tegenwoordig is.
Art. 105 Gw 1887: De Kamers mogen noch afzonderlijk noch in vereenigde vergadering beraadslagen of besluiten, zoo niet meer dan de helft der leden tegenwoordig is (art. 106 Gw 1922; art. 108 Gw 1938; art. 115 Gw 1953).
 
Tweede lid:
Art. 67 Gw 1814: De Vergadering der Staten Generaal doet alle zaken af bij meerderheid van stemmen.
Art. 102 Gw 1815: Alle besluiten worden bij volstrekte meerderheid van stemmen opgemaakt (art. 103 Gw 1840).
Art. 101, eerste lid, Gw 1848: Alle besluiten worden door volstrekte meerderheid der stemmende leden opgemaakt.
Art. 106, eerste lid, Gw 1887: Alle besluiten over zaken worden bij volstrekte meerderheid der stemmende leden opgemaakt (art. 107, eerste lid, Gw 1922; art. 109, eerste lid, Gw 1938; art. 116, eerste lid, Gw 1953).
 
Derde lid:
Art. 62, eerste lid, Gw 1814: Alle de leden der Staten Generaal stemmen voor zich zelven en zonder last van of ruggespraak met de vergadering, door welke zij benoemd zijn.
Art. 83 Gw 1815: De leden dezer kamer stemmen voor zich zelven, en zonder last van, of ruggespraak met de vergadering, door welke zij benoemd zijn (art. 85 Gw 1840).
Art. 82 Gw 1848 (Tweede‑Kamerleden): De leden stemmen, elk volgens eed en geweten, zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen.
Art. 86, tweede lid, derde volzin, Gw 1848 (Eerste‑Kamerleden):
Artikel 82 is op hen van toepassing (art. 91, eerste lid, tweede volzin, Gw 1887, behoudens dat i.p.v. 'artikel 82' wordt gelezen 'artikel 86'; art. 92, eerste lid, tweede volzin, Gw 1922, behoudens dat i.p.v. 'artikel 82' wordt gelezen 'artikel 87'; art. 94, eerste lid, tweede volzin, Gw 1938, behoudens dat i.p.v. 'artikel 82' wordt gelezen 'artikel 89'; art. 101, eerste lid, tweede volzin, Gw 1953, behoudens dat i.p.v. 'artikel 82' wordt gelezen 'artikel 96').
Art. 86 Gw 1887 (Tweede‑Kamerleden): De leden stemmen zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen (art. 87 Gw 1922; art. 89 Gw 1938; art. 96 Gw 1953).
 
Vierde lid:
Art. 106, vierde lid, Gw 1887: De stemming moet geschieden bij hoofdelijke oproeping, wanneer één der leden dit verlangt en alsdan mondeling (art. 107, vierde lid, Gw 1922; art. 109, vierde lid, Gw 1938; art. 116, vierde lid, Gw 1953).
 

Noten

  1. J.R. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet, (nieuwe) tweede uitgave, eerst deel, ’s-Gravenhage 1841, herdruk 1906, p. 278.
  2. Verslag der Grondwetscommissie ingesteld bij k.b. van 24 maart 1910, nr. 16, ’s-Gravenhage 1912, p. 19.
  3. Overigens bepleitte De Proeve van 1966 het quorumvereiste te beperken tot het nemen van besluiten (p. 109).
  4. Thorbecke, a.w., p. 279 en Buijs I 1883, p. 576-577.
  5. Zie uitvoerig hierover: Kleijkers, Stemmen zonder last. De functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht, Maastricht 1993, p 63-99.
  6. Zie A.J.C.M. Gabriëls, De heren als dienaren en de dienaar als heer, diss. RUL, Hollandse Historische Reeks XIV, ’s-Gravenhage 1990, m.n. p. 301-305 en 432-444.
  7. J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Deel I, Arnhem 1883, p. 449 en 453.
  8. Ibidem, p. 450.
  9. Zie bv. A.F. De Savornin Lohman, Onze Constitutie, 2e druk, Utrecht 1907, p. 397 en P.J. Oud, Het constitutionele recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle 1967, p. 496.
  10. Bij stemmen door handopsteken gaat de Voorzitter ervan uit dat de aanwezige fractieleden namens de hele fractie stemmen.
  11. Eind 2015 trad Tweede kamervoorzitter van Miltenburg af vanwege discussies rond haar persoon. Het is in de parlementaire geschiedenis overigens pas de tweede keer dat een kamervoorzitter tussentijds tot aftreden werd gedwongen.
  12. Dat wil overigens niet zeggen dat een lid niet kan tegenstemmen; hij of zij verlangt dan een aantekening in de Handelingen dat hij/zij geacht willen worden tegen het voorstel te hebben gestemd.
  13. Kamerstukken II 1976-1977, 14 224, nr. 3, p. 5 (Nng IIIa, p. 240). In de praktijk van alledag zwermen kamerleden uit over het hele gebouw om (vele) andere overleggen, gesprekken e.d. bij te wonen.
  14. Zie art. 20, eerste lid, art. 25, derde en vierde lid, en art. 29, eerste lid, van zowel de Gemeentewet als de Provinciewet.
  15. Kamerstukken II, 2014-2015, 34 186, nr. 4. In de naaste toekomst zal de persoonlijke Rijkspas van de leden van de Tweede Kamer gebruikt worden voor het “elektronisch” tekenen van de presentielijst.
  16. Zie art. 70, vijfde lid, RvO II. Commissievergaderingen, behalve die van de commissie voor de Verzoekschriften, kennen geen vergaderquorum (art. 36 RvO II).
  17. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen van 1983 en 1987, Deventer 1987, p. 223-224.
  18. Kamerstukken II 1978-1979, 14 224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262) betreffende het verbod van stemoverdracht en Oud I 1967, p. 637.
  19. Kamerstukken II 1976-1977, 14 224, nr. 3, p. 6 (Nng IIIa, p. 241).
  20. Zie verder over de verhouding partij en fractie A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie, diss. VU, Deventer 1978, p. 248 e.v.
  21. Kamerstukken II 1978-1979, 14 224, nr. 6, p. 6 (Nng IIIa, p. 261).
  22. Zie hierover D.J. Elzinga en C. Wisse, De parlementaire fracties, Nederlands Parlementsrecht, Monografie 5, Groningen 1988, p. 23-50.
  23. René Kleijkers, Stemmen zonder last, de functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht, Maastricht 1993, p. 260-263.
  24. Zie hierover D.J. Elzinga, De politieke partij en het constitutionele recht, diss. RUU, Nijmegen 1982, p. 103-113.
  25. Zie voor een recent overzicht: www.parlement.com/id/vh8lnhrpmxvk/afsplitsingen_fracties_tweede_kamer. In de parlementaire periode vanaf der verkiezingen in 2012, ontstonden er maar liefst vijf fracties die zich hadden afgesplitst: groep Kuzu/ Öztürk, de groep Bontes/van Klaveren, Houwers , Klein en Van Vliet.
  26. In 2014 en 2015 ontstond een discussie tussen kamer en de minister van binnenlandse zaken om “zetelroof” mogelijk te beperken. Zie: brief Presidium aan de leden van de Tweede Kamer van 1 april 2015 (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 183, nr. 5). De notitie stelt in de kern of het legitiem is de vraag te stellen of aan degene die de fractie verlaat ook de rechten die aan fracties toekomen moeten worden toegekend. De discussie wordt vervolgd.
  27. Zie hierover uitvoerig P.P.T Bovend’Eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms, diss. KUN, ’s-Gravenhage 1988.
  28. Zie over deze kwestie de discussie bij de formatie in 2012: Halverwege? Tussenbalans kabinet-Rutte (red. Gerrit Voerman), Deel 4, Montesquieu Instituut, Den Haag 2014.
  29. Kamerstukken II 1978-1979, 14 224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262).
  30. HR 26 maart 1971, AB 1971, 135 (verkiezingsafspraak Elsloo), m.nt. D.J. Veegens. De rechter verklaarde zich in deze kwestie onbevoegd.
  31. HR 18 november 1988, AB 1989, 185, m.nt. FHvdB.
  32. Kamerstukken II 1976-1977, 14 224, nr. 3, p. 6 (Nng IIIa, p. 241).
  33. Kamerstukken II 1978-1979, 14 224, nr. 5, p. 4-5, nr. 6, p. 7, en nr. 8 (Nng IIIa, p. 252-253, 262 en 271).
  34. Kamerstukken II 1978-1979, 14 224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262). In de praktijk kan een kamerlid (al dan niet bewust) afwezig zijn bij stemmingen door zich elders in het gebouw te bevinden.
  35. Artikel 69, derde lid RvO II. Bij hoofdelijke stemming brengt ieder lid mondeling zijn stem uit met het woord "voor" of het woord "tegen", artikel 70, vierde lid RvO II.
  36. Artikel 109, tweede lid RvO I.

CITEER SUGGESTIE

E.J. Janse de Jonge, Commentaar op artikel 67 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).