DE GRONDWET

Artikel 63 - Geldelijke voorzieningen

Geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden worden bij de wet geregeld. De kamers kunnen een voorstel van wet ter zake alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

G. Leenknegt

INHOUDSOPGAVE

  1. De ratio van geldelijke voorzieningen voor Kamerleden
  2. De regeling in Grondwet en wetgeving
  3. De wachtgeldregeling
  4. Overige aspecten
  5. Jurisprudentie
  6. Literatuur
  7. Historische versies
   
Editie maart 2016[1]

1. De ratio van geldelijke voorzieningen voor
    Kamerleden

Kamerleden ontvangen voor hun werkzaamheden verschillende geldelijke vergoedingen. Dat is overigens niet altijd een vanzelfsprekendheid geweest. Vooral in de negentiende eeuw werd het toekennen van vergoedingen aan volksvertegenwoordigers bekritiseerd vanuit de gedachte dat men het Kamerlidmaatschap niet diende te ambiëren uit winstbejag. Bovendien werd het fenomeen van de ‘beroepspoliticus’, die financieel afhankelijk is van zijn Kamerlidmaatschap, ongewenst geacht omdat dat een onafhankelijk oordeel van de kiezer over diens functioneren als volksvertegenwoordiger zou kunnen vertroebelen. Men zou immers kunnen aarzelen een – wellicht slecht functionerende – kandidaat niet te herkiezen indien men besefte dat de betreffende persoon daarmee van zijn inkomen zou worden beroofd.[2]

Sinds het begin van de twintigste eeuw bestaat er desondanks geen twijfel meer over de noodzaak van een vergoedingenstelsel. Het lidmaatschap van de Tweede Kamer legt tegenwoordig een zodanig groot beslag op een gekozene dat het nauwelijks met een andere betrekking of maatschappelijke functie van enige omvang is te combineren. Daar komt bij dat het Kamerlidmaatschap een tijdelijke functie is, waaraan op elk moment een einde kan komen als gevolg van gebeurtenissen of factoren waarop het Kamerlid zelf niet of nauwelijks invloed heeft. Kandidaten die zich verkiesbaar stellen, nemen dus een zeker risico dat financiële compensatie verdient. Voorts beoogt een stelsel van vergoedingen de financiële onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger, die geacht wordt het algemeen belang te dienen, van kiezer, politieke partij of regering te waarborgen. Ook wordt daarmee voorkomen dat alleen een economische elite, die financieel onafhankelijk is, bereid zou zijn zichzelf kandidaat te stellen voor het Kamerlidmaatschap.

Voor de Eerste Kamer ligt dat tot op zekere hoogte anders: voor veel leden is het lidmaatschap een nevenfunctie die zij naast een andere betaalde (hoofd)betrekking uitoefenen. Dat verschil komt ook tot uitdrukking in de wettelijke regelingen aangaande de financiële voorzieningen (zie paragaraaf 2).
 

2. De regeling in Grondwet en wetgeving

De Grondwet stelt niet zelf de vergoedingen voor leden van de beide Kamers vast, maar laat de regeling hiervan over aan de wetgever. Overigens moet artikel 63 Grondwet niet gelezen worden als een opdracht aan de wetgever om alle genoemde regelingen daadwerkelijk vast te stellen: het oordeel of dat nodig is, komt toe aan de wetgever. Verder laat de bepaling toe verschillende regelingen vast te stellen voor enerzijds de Tweede Kamer en anderzijds de Eerste Kamer[3] en is evenmin vereist dat de voorzieningen voor alle leden van een Kamer gelijk zijn.[4]

De wettelijke regeling van de geldelijke voorzieningen van Kamerleden is in hoofdlijnen te vinden in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer,[5] de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer[6] en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers.[7]

Leden van de Tweede Kamer ontvangen in beginsel een maandelijkse schadeloosstelling van €7.705,27; dit bedrag wordt jaarlijks aangepast aan de hand van de ontwikkeling van de salarissen van de rijksambtenaren. Daarbij ontvangen zij vakantiegeld en verschillende reis- en onkostenvergoedingen. Een en ander wordt verrekend met eventuele neveninkomsten. [8] De voorzitter, ondervoorzitters en fractievoorzitters in de Tweede Kamer krijgen daarnaast extra toelagen.[9] De leden van de Eerste Kamer ontvangen een vergoeding van €2105,88 per maand; dat bedrag wordt aangepast overeenkomstig de ontwikkeling van de hoogte van de schadeloosstelling voor leden van de Tweede Kamer.  Ook senatoren ontvangen een eindejaarsuitkering en verschillende onkostenvergoedingen; er is voorzien in extra toelagen voor de voorzitter, ondervoorzitters en fractievoorzitters.[10]
 

3. De wachtgeldregeling

De leden van de Tweede Kamer hebben recht op een uitkering (‘wachtgeld’) wanneer zij na beëindiging van hun Kamerlidmaatschap geen betaald werk hebben. Een dergelijke regeling is er niet voor Eerste Kamerleden; zij hebben, zoals gezegd, gewoonlijk een betaalde functie naast hun Kamerlidmaatschap. De duur van de uitkering die Tweede Kamerleden krijgen is afhankelijk van de duur van hun Kamerlidmaatschap, maar bedraagt minimaal twee jaar en maximaal drie jaar en twee maanden. Wanneer een lid korter dan drie maanden in de Kamer zat, is de duur van de uitkering zes maanden; indien een uittredend lid binnen vijf jaar de pensioenleeftijd bereikt en in de afgelopen twaalf jaar minstens tien jaar Kamerlid was, ontvangt hij of zij een uitkering tot de pensioenleeftijd. De hoogte van de uitkering bedraagt in het eerste jaar 80 procent van de wettelijke vergoeding, daarna 70 procent. Een Kamerlid dat een uitkering ontvang is verplicht actief op zoek te gaan naar passende betaalde arbeid en heeft de plicht passende arbeid te accepteren.[11]
 
 
Voormalig Kamerlid Wassila Hachchi. Foto: Omroepbrabant.nl
 
Deze regeling staat de laatste tijd bloot aan kritiek, onder meer omdat ook een Kamerlid dat uit eigen beweging de Kamer verlaat, recht heeft op een uitkering. Daarmee wijkt de regeling in gunstige zin af van andere uitkeringsregelingen, die in de regel geen recht op een uitkering bieden wanneer iemand zelf verkiest zijn betaalde betrekking op te geven. Het komt met enige regelmaat voor dat Kamerleden uit eigen beweging de Kamer verlaten, bijvoorbeeld om een post in het kabinet of een betaalde betrekking buiten de politiek te aanvaarden. Maar in sommige gevallen verlaat een lid de Kamer zonder direct uitzicht op een betaalde betrekking. In januari 2016 stapte Tweede Kamerlid Hachchi onverwacht op, naar verluidt om het campagneteam van de Amerikaanse presidentskandidaat Hillary Clinton te gaan versterken. Omdat zij daarbij geen betaalde functie ging vervullen, kon zij aanspraak maken op een uitkering.[12]

Hoewel zij daarmee strikt genomen niets onwettigs deed, vinden velen dat de wachtgeldregeling daarvoor niet is bedoeld. Sommigen pleiten daarom ook voor afschaffing van de regeling.[13] Ondanks dergelijke minder gelukkige toepassingen is het toch noodzakelijk dat er een goede wachtgeldregeling is, om te verzekeren dat  voldoende gekwalificeerde mensen bereid zijn de onzekere functie van volksvertegenwoordiger te vervullen.
 

4. Overige aspecten

De eis van een gekwalificeerde meerderheid – de tweede volzin van de huidige bepaling – werd in de Grondwet opgenomen in 1938, toen de wetgever de bevoegdheid verkreeg de vergoedingen van Kamerleden te wijzigen in afwijking van de bedragen die de Grondwet toen nog zelf noemde. Het belangrijkste argument om deze eis tot op de dag van vandaag te handhaven, betreft de nauwe betrokkenheid van de Kamerleden bij de vaststelling van hun eigen vergoeding. Wanneer te gemakkelijk tot een verhoging van de vergoedingen zou kunnen worden besloten, zou een beeld kunnen ontstaan dat men zich schuldig maakt aan zelfverrijking.[14] Een berucht historisch voorbeeld biedt het Franse parlement uit 1906: de leden van de Nationale Vergadering en de Senaat namen op 22 november binnen enkele uren een wet aan die hun schadeloosstellin­g van 9.000 naar 15.000 francs verhoogde. Het Franse publiek noemde de parlementsleden in de daaropvolgende jaren ‘les quinze milles’, naar het bedrag van die jaarlijkse vergoeding.[15] De tweede volzin beoogt een dergelijk scenario te bemoeilijken, maar een waterdichte garantie tegen zo’n gang van zaken biedt de versterkte meerderheid natuurlijk niet.

Bovendien speelt hier het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet een rol. Wanneer een dergelijke wet met een gewone meerderheid tot stand zou worden gebracht, mag de rechter die wet niet om die reden wegens strijd met artikel 63 buiten toepassing laten. Toen in 1957 de Algemene Ouderdomswet werd ingevoerd, werd daarin bepaald dat een AOW-uitkering in mindering zou worden gebracht op het pensioen dat gewezen Kamerleden ontvingen. Voormalig Tweede Kamerlid Van den Bergh betoogde dat de regeling niet met de vereiste tweederde meerderheid[16] was totstandgebracht en dat deze daarom onverbindend was; de Hoge Raad oordeelde echter dat het toenmalige artikel 131 Grondwet haar (ook) verbood te toetsen of wetten volgens de grondwettelijk voorgeschreven procedure tot stand waren gebracht.[17]

Eind jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond er enige discussie rondom het pensioen dat de weduwe van voormalig NSB-Kamerlid Rost van Tonningen al geruime tijd bleek te ontvangen. Vanwege het NSB-verleden van haar overleden echtenoot, alsmede de openlijke nazistische symathieën van de weduwe zelf, meenden sommigen dat zij niet voor een pensioen in aanmerking behoorde te komen. Uiteindelijk besliste de Hoge Raad dat zij recht had op een pensioen overeenkomstig de geldende regelingen, ongeacht de politieke overtuiging van haar overleden echtgenoot of haar eigen sympathieën.[18]

Aangezien in artikel 63 een vorm van het werkwoord ‘regelen’ is gebruikt, is delegatie van de regelingsbevoegdheid op dit terrein toegestaan. Van deze mogelijkheid is slechts in zeer beperkte mate gebruik gemaakt.[19] Het ligt overigens voor de hand dat in artikel 63 alleen horizontale delegatie – dus op het niveau van de rijksoverheid, niet naar gedecentraliseerde besturen – bedoeld is.
 

5. Jurisprudentie

- HR 27 januari 1961, NJ 1963, 248 (Van den Bergh/Staat), ECLI:NL:HR:1961:AG2059
- HR 22 januari 1993, NJ 1994, 734 (Weduwe Rost van Tonningen)
 

6. Literatuur

- D.J. Elzinga, P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11de  druk, Deventer: Kluwer 2010

7. Historische versies

Tweede Kamerleden:
Art. 61, tweede lid, Gw 1814: De leden der vergadering genieten 's jaars ƒ 2500.
Art. 86 Gw 1815: De leden dezer Kamer genieten voor reiskosten zoodanige som als in evenredigheid der afstanden, bij de wet zal worden geregeld.
Tot goedmaking der verblijfkosten in de plaats der bijeenkomst, wordt hun toegelegd eene som van ƒ 2500 's jaars.
Deze verblijfkosten, die maandelijks betaald worden, worden in het tijdvak van de eene zitting tot de andere niet genoten, door de leden, die bij de laatste zitting niet zijn tegenwoordig geweest, ten ware zij bewezen door ziekte belet te zijn geworden (art. 88 Gw 1840).
Art. 85 Gw 1848: De leden genieten, tot vergoeding der reiskosten, eens, heen en terug, voor elke zitting, zoodanige som, als naar de afstanden door de wet zal worden geregeld.
Als verdere schadeloosstelling wordt hun toegelegd eene som vanƒ 2000 's jaars.
Deze schadeloosstelling wordt, voor den tijd der zitting, niet genoten door hen, die gedurende de geheele zitting afwezig bleven.
Art. 89 Gw 1887: De leden genieten, tot vergoeding der reiskosten, eens, heen en terug, voor elke zitting, zoodanige som, als naar de afstanden door de wet zal worden geregeld.
Als verdere schadeloosstelling wordt hun toegelegd eene some van ƒ 2000 's jaars.
Deze schadeloosstelling wordt niet genoten door de leden, die het ambt van minister bekleeden, noch ook, voor den tijd der zitting, door hen, die gedurende de geheele zitting afwezig bleven.
Art. 89 Gw 1917: De leden ontvangen eene schadeloosstelling van ƒ 3000 's jaars benevens, volgens regels door de wet te stellen, vergoeding voor reiskosten.
De in het vorige lid bedoelde schadeloosstelling wordt niet genoten door de leden, die het ambt van Minister bekleeden, noch ook door hen, die gedurende eene geheele zitting afwezig bleven.
Aftredende leden ontvangen een pensioen van ƒ 100 's jaars voor elk jaar, gedurende hetwelk zij, zoo vóór als na de totstandkoming dezer bepalingen, lid der Kamer waren, tot een maximum van ƒ 2000. Het pensioen vervalt met den dag, waarop het afgetreden lid na herkiezing weder in het genot van de in het eerste lid bedoelde schadeloosstelling treedt.
Art. 90 Gw 1922: De leden ontvangen eene schadeloosstelling van ƒ 5000 's jaars, benevens, volgens regels door de wet te stellen, vergoeding voor reiskosten. Aan den Voorzitter wordt bovendien eene toelage van ƒ 5000 's jaars toegekend.
De in het vorige lid bedoelde schadeloosstelling wordt niet genoten door de leden, die het ambt van minister bekleeden, noch ook door hen, die gedurende eene geheele zitting afwezig bleven.
Aftredende leden ontvangen een pensioen van ƒ 150 's jaars voor elk jaar, gedurende hetwelk zij, zoo vóór als na de totstandkoming dezer bepalingen, lid der Kamer waren, tot een maximum van ƒ 3000. Het pensioen vervalt met den dag, waarop het afgetreden lid na herkiezing weder in het genot van de in het eerste lid bedoelde schadeloosstelling treedt.
Aan weduwen en weezen van Kamerleden of gewezen Kamerleden wordt pensioen verleend volgens regels door de wet te stellen.
Art. 92 Gw 1938: De leden ontvangen eene schadeloosstelling van ƒ 4500 's jaars, benevens, volgens regels door de wet te stellen, vergoeding voor reiskosten. Aan den Voorzitter wordt bovendien eene toelage vanƒ  4500 's jaars toegekend.
De in het vorige lid bedoelde schadeloosstelling wordt niet genoten door de leden, die het ambt van minister bekleden, noch door hen, die gedurende een gehele zitting afwezig bleven, noch ook door hen, die ingevolge het reglement van orde der Kamer zijn uitgesloten van het bijwonen harer vergaderingen.
Aftredende leden ontvangen een pensioen van ƒ 120 's jaars voor elk jaar, gedurende hetwelk zij lid der Kamer waren, tot een maximum van ƒ 2800. Het pensioen wordt niet genoten, zoolang een afgetreden lid het ambt van Minister bekleedt of, na herkiezing, de in het eerste lid bedoelde schadeloosstelling ontvangt. De wet regelt in welke andere gevallen, waarin naast dit pensioen middellijk of onmiddellijk uit eene openbare kas een inkomen of pensioen genoten wordt, het eerstgenoemde pensioen wordt verminderd.
Aan weduwen en weezen van Kamerleden of gewezen Kamerleden wordt pensioen verleend volgens regels door de wet te stellen.
De bedragen, vastgesteld in dit artikel, kunnen worden gewijzigd bij eene wet.
De Kamers der Staten-Generaal kunnen het ontwerp eener zoodanige wet alsmede het ontwerp eener wet tot wijziging of intrekking van eene zoodanige wet niet aannemen dan met de stemmen van twee derden van het aantal leden, waaruit elk der Kamers bestaat (art. 99 Gw 1953).
Art. 99 Gw 1956: De leden ontvangen, volgens regels door de wet te stellen, een schadeloosstelling en een vergoeding voor kosten, welke uit de vervulling der betrekking voortvloeien. De Voorzitter geniet bovendien een jaarlijkse toelage, waarvan het bedrag bij de wet wordt bepaald.
Op de wetten, in het vorige lid bedoeld, is het bepaalde bij het laatste lid van artikel 30 van toepassing.
Het pensioen der leden wordt door de wet geregeld. Bij deze wet kunnen tevens regelen worden gesteld nopens toekenning van een bij aftreden in gaande tijdelijke uitkering.
De pensioenen der weduwen en wezen van leden of afgetreden leden worden bij de wet geregeld.
Art. 99 Gw 1972: De wet regelt de geldelijke voorzieningen ten behoeve van de leden en de gewezen leden en hun nabestaanden. De Kamers der Staten-Generaal kunnen het ontwerp van deze wet alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
Eerste Kamerleden:
Art. 87 Gw 1815: De leden der eerste kamer genieten voor reis- en verblijfkosten 's jaarlijks eene som van ƒ 3000 (art. 89 Gw 1840).
Art. 86, vierde lid, Gw 1848: Zij genieten reis- en verblijfkosten volgens de wet (art. 91, derde lid, Gw 1887; art. 92, derde lid, Gw 1922; art. 94, derde lid, Gw 1938; art. 101, derde lid, Gw 1953).
Artikel 101, vierde lid, Gw 1956: De leden genieten volgens regels door de wet te stellen vergoeding van kosten, welke uit de vervulling van de betrekking voortvloeien. De Voorzitter geniet bovendien een jaarlijkse toelage, waarvan het bedrag bij de wet wordt bepaald. Op de wet betreffende de toelage is het bepaalde bij het laatste lid van artikel 30 van toepassing.
Art. 101, vierde lid, Gw 1972: De wet regelt de geldelijke voorzieningen ten behoeve van de leden. De Kamers der Staten-Generaal kunnen het ontwerp van deze wet alleen aannemen met tenminste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
   

Noten

  1. Dit commentaar is een bewerking en aanvulling van het commentaar bij dezelfde bepaling in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3de druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink, 2000, eveneens van de hand van G. Leenknegt.
  2. Over deze ontwikkeling: P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11de druk, Deventer: Kluwer 2010, p. 153 e.v.
  3. De regering meende ten tijde van de herziening van 1983 dit tot uitdrukking te hebben gebracht door in de bepaling de lijdende vorm te gebruiken en te spreken van ‘geldelijke voorzieningen’ zonder lidwoord; zie Kamerstukken II 1978/79, 14 222, nr. 7, p. 24-25 (Nng IIIa, p. 73-74).
  4. Kamerstukken II 1976/77, 14 222, nr. 3, p. 12 (Nng IIIa, p. 12).
  5. Wet van 19 december 1990, Stb. 622.
  6. Wet van 18 mei 1995, Stb. 291.
  7. Wet van 10 december 1969, Stb. 594.
  8. Art. 2 e.v. van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer.
  9. Art. 11 e.v. van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer.
  10. Artt. 4-9 van de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer.
  11. Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, Derde Afdeling (artt. 50-92).
  12. Zie http://www.volkskrant.nl/politiek/d66-overweegt-royement-hachchi-vanwege-misbruik-wachtgeld~a4256023/.
  13. Zie http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/4232096/2016/01/26/Wachtgeld-Kamerleden-opnieuw-ter-discussie.dhtml.
  14. Zie Kamerstukken II 1978/79, 14 222, nr. 7, p. 25 (Nng IIIa, p. 74).
  15. Hierover: A. Garrigou, Vivre de la politique. Les ‘quinze mille’, le mandat et le métier, in: Politix, 1992, Vol. 5, no. 20 pp. 7-34, te verkrijgen via: http://www.persee.fr/doc/polix_0295-2319_1992_num_5_20_1546.
  16. Destijds vereist op grond van additioneel artikel IV van de Grondwet.
  17. HR 27 januari 1961, NJ 1963, 248 (Van den Bergh/Staat), ECLI:NL:HR:1961:AG2059.
  18. HR 22 januari 1993, NJ 1994, 734 (Weduwe Rost van Tonningen).
  19. Art. 12a van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en art. 13 van de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer dragen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op jaarlijks het bedrag van de kilometervergoeding voor gebruik van een dienstauto door de Kamervoorzitter vast te stellen.

CITEER SUGGESTIE

G. Leenknegt, Commentaar op artikel 63 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).