CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • M. Adams
  • B.C. van Beers
  • A.A.L. Beers & K.T. Meijer
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • S.C. van Bijsterveld & B.P. Vermeulen
  • S.C. van Bijsterveld
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard & J. Uzman
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • S. Daniëls
  • J.W.A. Fleuren
  • F. Fleurke
  • J.L.M. Gribnau & M.R.T Pauwels
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • H.G. Hoogers
  • M. Houwerzijl & N. Zekic
  • M. Houwerzijl & F. Vlemminx
  • P. Jacobs
  • E.J. Janse de Jonge
  • S. Jellinghaus & E. Huisman
  • J. Kiewiet & G.F.M. van der Tang †
  • T. Kooijmans en J. van der Ham
  • E.J. Koops
  • G. Leenknegt
  • K.T. Meijer
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • B.M.J. van der Meulen
  • F.C.M.A. Michiels
  • G. Overkleeft-Verburg
  • T. Peters
  • J.C.A. de Poorter
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • G. van der Schyff
  • J. Uzman & G. Boogaard
  • J. Uzman
  • B.P. Vermeulen
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx & A.C.M. Meuwese
  • W.J.M. Voermans
  • B.W.N. de Waard
  • W. van der Woude
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Benoeming commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 132a  Caribische openbare lichamen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

Artikel 110 - Openbaarheid van bestuur

De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.

 

WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter

ARTIKEL 110 - Openbaarheid van bestuur

INHOUD
1. Het rechtskarakter van artikel 110
2. De termen ‘overheid’ en ‘taak’
3. De betekenis van ‘openbaarheid’
4. Algemene en bijzondere regels van openbaarheid van bestuur
5. Jurisprudentie
6. Literatuur
7. Historische versies
 
Editie april 2016[1]
 

1. Het rechtskarakter van artikel 110 

Artikel 110 vormt het sluitstuk van andere in de Grondwet opgenomen bepalingen betreffende openbaarheid.[2] Het artikel is te karakteriseren als een algemene openbaarheidsbepaling in verhouding tot andere, meer speciale regels omtrent openbaarheid. Daarbij kan men denken aan artikel 80, eerste lid, over de openbaar­heid van adviezen van de Raad van State en van andere vaste adviescolleges, en ook aan de grondwetsbepalingen over de openbaarheid van vergaderingen van vertegenwoordigende organen (zie de artikelen 66, 125, eerste lid, 133, tweede lid, en 134, tweede lid, van de Grondwet).
 
De vraag kan worden gesteld of artikel 110 een rechtstreekse verplichting tot het betrachten van openbaarheid vestigt. Uit de ontstaansgeschiedenis van het artikel blijkt dat naar het oordeel van de regering eerst in en door wettelijke regels een verplichting tot het betrachten van openbaarheid in het leven wordt geroepen.[3] Om deze reden had zij in de voorgestelde redactie niet het woord ‘volgens’, maar ‘ingevolge’ gebruikt. Zou hier namelijk het eerste woord worden gehanteerd, dan zou men daarin volgens haar een rechtstreeks uit de Grondwet voortvloeiende verplichting tot het betrachten van openbaarheid kunnen lezen. Na kritiek vanuit de Tweede Kamer stemde de regering in met de gedachte dat het beginsel van openbaarheid sterker in het grondwetsartikel tot uitdrukking moest worden gebracht.[4] Daarom werd het woord ‘volgens’ alsnog in de bepaling opgenomen. De regering benadrukte daarbij wel dat de verplichting tot openbaar­heid eerst door een wettelijke regeling gestalte zou krijgen. Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer merkte de regeringscommissaris voor de grondwetsherziening op dat een plicht van de overheid tot informatieverschaffing is verwoord in de grondwetsbepaling over de openbaarheid, gelezen tezamen en in verband met de Wet openbaarheid van bestuur.[5] De in artikel 110 neergelegde opdracht is in elk geval te karakteriseren als een rechtstreekse, positieve verplichting of prestatieplicht om bij of krachtens de wet openbaarheidsregels vast te stellen.
 
De regering heeft de vraag opgeworpen of het bij het beginsel van openbaar­heid primair gaat om een vrijheidsrecht van de burger dan wel om een gebod voor de overheid.[6] Zij vond dat het laatste het geval was. Om deze reden is het gebod opgenomen in het hoofdstuk ‘Wetgeving en bestuur’. In de bepaling is volgens de regering een belangrijke waarborg voor de burger gelegen. In de literatuur is het standpunt naar voren gebracht dat hier wel een grondrecht in het geding is.[7] Weliswaar koos de grondwetgever in artikel 110 voor een opdracht aan de wetgever, maar tegelijkertijd werd erkend dat daarin een belangrijke waarborg voor de burger was opgenomen. De formulering als aanspraaknorm is bovendien niet een noodzakelijke voorwaarde geacht om een grondwettelijke norm tot een grondrecht te bestempelen. Dit blijkt met name bij de sociale grondrechten. Heeft de algemene openbaarheidsplicht qua juridische formulering het karakter van een sociaal grondrecht, gezien de materie – het gaat om een participatierecht – is er meer relatie met klassieke grondrechten als het kiesrecht en de vrijheid van meningsui­ting. Ook de totstandkomingsgeschiedenis wijst in de richting van een klassiek grondrecht: een reactie op de geheimhoudingspraktijk van de overheid die als onjuist werd gezien. Overigens was tijdens de mondelinge behandeling van het voorstel ook al van regeringszijde erkend, dat het algemene openbaarheidsartikel een completering vormde van de grondrechten die de participatie in de publieke zaak beogen te bevorderen.[8]
 
In de afgelopen decennia is er wel met enige regelmaat gepleit voor opneming in de Grondwet van een fundamenteel recht voor een ieder op toegang tot bij de overheid berustende informatie. In 1999 stelde het kabinet een commissie in met de opdracht een advies uit te brengen inzake de gevolgen van nieuwe informatie- en communicatietechnologie voor de grondrechten, de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk. In haar eindrapport in 2000 adviseerde deze Commissie met de grootst mogelijke meerderheid de regering om een wetsvoorstel in te dienen voor een nieuw grondrecht op toegang tot en toegankelijkheid van bij de overheid berustende informatie.[9]
 
 In 2001 is voor advies aan de Raad van State voorgelegd het voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot opneming in de Grondwet van een bepaling inzake een recht op toegang tot en een zorgplicht voor de toegankelijkheid van de bij de overheid berustend informatie. De Raad van State heeft op 24 januari 2002 advies uitgebracht.[10] Bij brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties van 29 oktober 2004 heeft de regering de Tweede Kamer bericht dat verdere besluitvorming over dit grondwetsvoorstel zal plaatsvinden nadat een kabinetsstandpunt op de evaluatie van de Wet openbaarheid van bestuur is uitgebracht.[11] Verdere besluitvorming over het grondwetsvoorstel heeft echter nadien niet meer plaatsgevonden.
 
Nu een grondrecht op overheidsinformatie niet is opgenomen in de Nederlandse Grondwet, rijst de vraag of het Europese en internationale recht een dergelijk recht wel garanderen.[12] Het EHRM heeft lange tijd in zijn rechtspraak het standpunt ingenomen dat aan artikel 10, eerste lid, EVRM geen afdwingbare aanspraak op overheidsinformatie kon worden ontleend.[13]  Inmiddels lijkt echter in de rechtspraak van het EHRM een kentering zichtbaar, waarbij uit artikel 10 EVRM een recht op toegang tot overheidsinformatie wordt afgeleid wanneer a. de persoon of organisatie die een verzoek om toegang tot bij de overheid berustende informatie indient, een rol van public or social watchdog vervult en b. het doel waarvoor de informatie wordt verzameld of gevraagd een aangelegenheid van maatschappelijk belang betreft.[14] Uit artikel 10 EVRM volgt echter geen algemeen recht op overheidsinformatie.[15]  Dat volgt wel uit artikel 2, eerste lid, van het in 2009 door de landen van de Raad van Europa gesloten verdrag van Tromsø: “Each Party shall guarantee the right of everyone without discrimination on any ground, to have access on request, to official documents held by public authorities”.[16] Dit verdrag is door Nederland echter nog niet geratificeerd. Voorts heeft het Human Rights Committee van de Verenigde Naties in juli 2011 Gerneral Comment 34 bij artikel 19 IVBPR aangenomen, dat stelt dat ‘Article 19, paragraph 2, embraces a general right of access to information held by public bodies’.[17]
 

2. De termen ‘overheid’ en ‘taak’ 

De betekenis van de term ‘overheid’ in artikel 110 Grondwet is bepalend voor de reikwijdte van zowel de algemene openbaarheidsplicht als de regelingsopdracht voor de wetgever. Dient ‘overheid’ in een formele en/of in een materiële zin te worden opgevat?[18] Volgens de formele betekenis kan de overheid worden gedefinieerd als het complex van organen, instellingen, diensten en bedrijven met een publiekrechtelijke organisatievorm. Rekent men tot de overheid bovendien privaatrechtelijke organisaties die met openbaar gezag zijn bekleed of die zijn onderworpen aan een overwegende invloed van een overheidsorgaan, dan hanteert men ook materiële criteria. De ontstaansgeschiedenis van artikel 110 geeft geen uitsluitsel over de precieze uitleg van het begrip ‘overheid’.
 
Bij de behandeling door de Tweede Kamer van het voorstel van de Wet openbaarheid van bestuur heeft de regering opgemerkt dat het feit dat bij de totstandkoming van het grondwetsartikel van regeringszijde herhaaldelijk de term ‘overheidsorganen’ is gebezigd, meer wijst in de richting van een formeel dan van een materieel overheidsbegrip.[19] Wordt aan een privaatrechtelijke instelling een publiekrechtelijke bevoegdheid toegekend, dan zal men volgens de regering die instelling in het algemeen niet als een overheidsorgaan aanmerken. Ook van het begrip ‘overheidsorgaan’ liggen de begrenzingen echter niet vast. Het is naar de mening van de regering dan ook niet goed mogelijk de omvang van het begrip ‘overheid’ in artikel 110 precies aan te geven.
 
De vraag rijst hoe de term ‘taak’ in artikel 110 Grondwet moet worden opgevat. Naar het oordeel van de regering moet in de zinsnede ‘bij de uitvoering van haar taak’ niet een beperking worden gelezen in deze zin dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de verschillende taken van de overheid.[20] Volgens haar geeft de bepaling aan dat de overheid in het algemeen, bij de uitoefening van de verschillende taken, openbaarheid jegens de betrokkenen dient te betrachten. De regering maakte in dit kader evenwel een voorbehoud voor de openbaarheid van rechtspraak. Een regeling daarvan in het hoofdstuk ‘Wetgeving en bestuur’ was naar haar opvatting minder passend. Zij wees er daarbij op dat in het hoofdstuk ‘Rechtspraak’ een speciale bepaling aan de openbaarheid van rechtspraak zou worden gewijd.
 
De conclusie moet zijn dat het woord ‘taak’ in artikel 110 Grondwet uitsluitend betrekking heeft op de wetgevende en de bestuurlijke taken. Dit is ook in overeenstemming met de plaats van het grondwetsartikel in het hoofdstuk ‘Wetgeving en bestuur’.
 
De reikwijdte van de huidige Wet openbaarheid van bestuur is beperkt tot bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, alsmede de onder verantwoordelijkheid daarvan werkzame instellingen, diensten en bedrijven. In de internationale rechtsontwikkeling zijn aanknopingspunten te vinden voor een ruimere uitleg van het begrip overheid dan in de huidige Wet openbaarheid van bestuur gebeurt. Het EHRM beperkt zijn rechtspraak op grond van artikel 10 EVRM niet tot bepaalde overheidsorganen en ook ten aanzien van artikel 19 IVBPR wordt als uitgangspunt genomen dat het recht op toegang tot overheidsinformatie betrekking heeft op alle organen van de overheid.[21] Mede tegen die achtergrond wordt in het initiatiefwetsvoorstel van Voortman (GroenLinks) en Van Weyenberg (D66) voorgesteld om de Wet open overheid een ruimere reikwijdte te geven dan de huidige Wet openbaarheid van bestuur.[22] In het bijzonder betekent dit dat de Staten-Generaal en de Raad van State (met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak) onder de reikwijdte van de wet worden gebracht. De rechtsprekende macht valt echter buiten het bereik van het wetsvoorstel.[23]
 

3. De betekenis van ‘openbaarheid’

In de parlementaire stukken met betrekking tot artikel 110 is geen nauwkeurige omschrijving van de term ‘openbaarheid’ opgenomen. Er wordt gesproken over de verplichting voor de overheid om de informatie die in concreto wordt gevraagd te verschaffen[24] en over de plicht van de overheid tot informatieverschaffing.[25] De eerstgenoemde aanduiding ziet slechts op een verplichting tot informatiever­schaffing op verzoek. De tweede formulering is zo algemeen dat zij niet alleen informatieverstrekking op verzoek, maar ook informatieverschaffing uit eigen beweging omvat. De verwijzing in de parlementaire stukken naar de Wet openbaarheid van bestuur, die beide soorten verplichtingen tot informatieverstrek­king regelt, is een argument voor de opvatting dat artikel 110 zowel de openbaarheid op verzoek als die uit eigen beweging betreft.
 
Het initiatiefwetsvoorstel van Voortman en Van Weyenberg voor een Wet open overheid bevat voorstellen voor nieuwe artikelen inzake actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën van informatie. De huidige Wet openbaarheid van bestuur kent in artikel 8 reeds een regeling voor actieve openbaarmaking. Het wetsvoorstel beoogt die regeling uit te breiden, bijvoorbeeld door overheidsorganen te verplichten in elektronische vorm een register toegankelijk te maken waar een ieder in kan opzoeken over welke documenten het orgaan beschikt.[26]
 
Uit de ontstaansgeschiedenis blijkt niet zonneklaar of artikel 110 betrekking heeft op zowel openbaarheid van documenten als openbaarheid van vergaderin­gen. Aan de opmerking in de memorie van toelichting dat die bepaling het sluitstuk zal vormen van de andere grondwettelijke bepalingen over de openbaarheid, waaronder die met betrekking tot de openbaarheid van de vergaderingen van de vertegenwoordigende organen, kan een argument worden ontleend om beide modaliteiten van openbaarheid onder artikel 110 te brengen.
 
Een andere vraag is of het begrip ‘openbaarheid’ in artikel 110 Grondwet uitsluitend betekent toegankelijkheid voor iedereen dan wel dat het ook in de beperktere zin van toegankelijkheid voor belanghebbenden is op te vatten. Die vormen van toegankelijkheid zijn in de literatuur wel aangeduid als algemene openbaarheid en partij-openbaarheid.[27] Een argument voor de opvatting dat ook partij-toegankelijkheid onder de werkingssfeer van artikel 110 valt, is te vinden in de memorie van antwoord, waar de regering zegt dat de voorgestelde bepaling aangeeft dat de overheid in het algemeen, bij de uitoefening van haar verschillende taken, openbaarheid jegens de betrokkenen moet betrachten.[28] Daarentegen wordt op diverse andere plaatsen in de parlementaire stukken heel algemeen gesproken over de burger of de burgers.[29] Daar komt nog bij dat artikel 110, in de memorie van toelichting, wordt aangeduid als het sluitstuk van andere in de Grondwet op te nemen bepalingen over de openbaarheid, waarbij is verwezen naar het voorschrift over de openbaarheid van adviezen van de Raad van State en van vaste colleges van advies, alsmede naar de bepalingen over de openbaarheid van de vergaderingen van de vertegenwoordigende organen. Bij die andere bepalingen heeft openbaarheid betrekking op toegankelijkheid van die adviezen en vergaderingen voor iedereen, niet slechts voor belanghebbenden. Het een en ander pleit ervoor het begrip ‘openbaarheid’ in artikel 110 op te vatten in de betekenis van toegankelijkheid voor iedereen. Dit sluit ook aan bij de betekenis die openbaarheid naar algemeen Nederlands spraakgebruik heeft: het toegankelijk-zijn voor het publiek, voor iedereen.
 
De Wet openbaarheid van bestuur bepaalt overigens in artikel 3, eerste lid dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het derde lid wordt vervolgens uitdrukkelijk bepaald dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen.[30]
 

4. Algemene en bijzondere regels van openbaarheid van bestuur

De Wet openbaarheid van bestuur geeft algemene regels over de openbaarheid van overheidsinformatie. Artikel 2 van de Wet openbaarheid van bestuur zegt dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak actief en passief informatie moet verschaffen overeenkomstig de bepalingen van de Wob, onverminderd het elders bij de wet bepaalde. Dit betekent dat sommige wetten in formele zin als 'bijzondere regelingen aan de Wob derogeren'. Zo heeft de ABRvS bijvoorbeeld bepaald dat voor de beoordeling van verzoeken om informatie die betrekking hebben op aanbestedingsprocedures, de in de Aanbestedingswet 2012 opgenomen regeling voor openbaarmaking van informatie derogeert aan de regeling van de Wet openbaarheid van bestuur.[31]Een bijzondere regeling gaat alleen voor de Wet openbaarheid van bestuur indien deze als uitputtend kan worden aangemerkt. In sommige gevallen bepaalt de bijzondere wet zelf of sprake is van een de Wet openbaarheid van bestuur terzijde stellende uitputtende regeling. In andere gevallen dient de rechter deze vraag in voorkomende gevallen te beantwoorden. In haar uitspraak van 14 september 1999 heeft de ABRvS geoordeeld dat een regeling uitputtend is, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.[32]Voorbeelden van regelingen die door de rechter als 'uitputtend en daarmee aan de Wob derogerend' aangemerkt zijn: Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, artikel 26 Wet op de Raad van State, artikel 838 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de artikelen 25, 91, 167, 179 en 201 Provinciewet en de artikelen 25 en 55 Gemeentewet.
 

5. Jurisprudentie 

- ABRvS 14 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AE8211
- ABRvS 19 januari 2011, AB 2011, 148
- ABRvS 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4706, AB 2011/231, m.nt. Stolk
- ABRvS 13 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:AI1031, AB 2003/446, m.nt. Stolk
- ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:888
- EHRM 10 juli 2006, Matky t. Tsjechië, appl. No. 19101/03
- EHRM 14 april 2009, TASZ t. Hongarije, appl. No. 37374/5
- EHRM 26 mei 2009, Kenedi t. Tsjechië, appl. No. 31475/05
- EHRM 28 november 2013, OVESSG t. Oostenrijk, appl. No. 39534/07
 

6. Literatuur

- M. Groothuis, Openbaarheid van overheidsinformatie. Recente rechtsontwikkelingen in Nederland en Europa, in: preadviezen 2014 voor de Vereniging voor de vergelijking van het recht van België en Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2014, p. 69-103
- A.M. Klingenberg, Bestuursrecht, e-mail en internet. Bestuursrechtelijke normen voor elektronische overheidscommunicatie (diss. RUG), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011
- E. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie. Het grensvlak tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid (diss. Universiteit Leiden), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2005
 

7. Historische versies

Geen eerdere versies.
    

Noten

  1. Dit commentaar is een bewerking en aanvulling van het commentaar bij dezelfde bepaling in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3de druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink, 2000, van de hand van A.A.L. Beers.
  2. Kamerstukken II 1976/77, 14 348, nr. 3, p. 3 (Nng Vd, p. 192).
  3. Idem.
  4. Kamerstukken II 1978/79, 14 348, nr. 7, p. 2 (Nng Vd, p. 200).
  5. Hand. II 1979/80, p. 2724 (Nng Vd, p. 216).
  6. Kamerstukken II 1979/80, 14 348, nr. 10, p. 2-3 (Nng Vd, p. 206-207).
  7. Zie onder meer J.M. de Meij, Wet openbaarheid van bestuur: half ei of lege dop?, NJB 1980, p. 420.
  8. Hand. II 1979/80, p. 2093 (Nng Vd, p. 211).
  9. Rapport Grondrechten in het digitale tijdperk, Kamerstukken II 2000/01, 27460, nr. 1, bijlage 1, p. 188-189.
  10. Advies Raad van State W01.01.0464/I (niet gepubliceerd).
  11. Kenmerk 2004-0000018226, griffienr. 132291.
  12. Zie hierover M. Groothuis, Openbaarheid van overheidsinformatie. Recente rechtsontwikkelingen in Nederland en Europa, in: preadviezen 2014 voor de Vereniging voor de vergelijking van het recht van België en Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2014, p. 69-103. Zie ook A.M. Klingenberg, Bestuursrecht, e-mail en internet. Bestuursrechtelijke normen voor elektronische overheidscommunicatie (diss. RUG), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011.
  13. Zie hierover E. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie. Het grensvlak tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid (diss. Universiteit Leiden), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2005, p. 16-17.
  14. Zie EHRM 10 juli 2006, Matky t. Tsjechië, appl. No. 19101/03; EHRM 14 april 2009, TASZ t. Hongarije, appl. No. 37374/5; EHRM 26 mei 2009, Kenedi t. Tsjechië, appl. No. 31475/05 en EHRM 28 november 2013, OVESSG t. Oostenrijk, appl. No. 39534/07.
  15. Zo oordeelde de ABRvS op 19 januari 2011, AB 2011, 148: "Voorts faalt het door [appellant] betoogde, dat hij op grond van artikel 10 van het EVRM recht heeft op verstrekking dan wel openbaarmaking van de e-mailberichten. Met de bepalingen in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen in dit geval bij wet voorzien. Voorts is voldaan aan het vereiste dat de inbreuk op dat recht noodzakelijk is in het belang van het beschermen van de rechten van anderen.
  16. Convention on Access to Official Documents, Straatsburg 27 november 2008 (CETS, nr. 205).
  17. Human Rights Committee, 102nd session, Geneva 11-29 July 2011, CCPR/C/GC/34.
  18. Zie over dit onderscheid A.A.L. Beers, Commentaar op het voorstel voor een nieuwe Wet openbaarheid van bestuur, Zwolle 1987, p. 10-22.
  19. Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, p. 9.
  20. Kamerstukken II 1978/79, 14 348, nr. 7, p. 2 (Nng Vd, p. 200).
  21. Human Rights Committee, 102nd session, Geneva 11-29 July 2011, CCPR/C/GC/34.
  22. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8 (voorstel van wet zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State).
  23. Hoewel artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR op dit punt verder lijken te gaan.
  24. Kamerstukken II 1978/79, 14 348, nr. 7, p. 1 (Nng Vd, p. 199).
  25. Hand. II 1979/80, p. 2724 (Nng Vd, p. 216).
  26. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, art. 3.2.
  27. J.G. Steenbeek, Welke beginselen betreffende de openbaarheid van vergadering en toegankelijkheid van stukken behoren ten grondslag te liggen aan de wettelijke regelingen op het stuk van de openbare diensten?, preadvies, Handelingen 1970 NJV, deel 1, eerste stuk, p. 53.
  28. Kamerstukken II 1978/79, 14 348, nr. 7, p. 2 (Nng Vd, p. 200).
  29. Kamerstukken II 1979/80, 14 348, nr. 10, p. 3 (Nng Vd, p. 207); Hand. II 1979/80, p. 2093 en 2724 (Nng Vd, p. 212 en 216).
  30. Vergelijk ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/231, m.nt. Stolk; ABRvS 13 augustus 2013, AB 2003/446, m.nt. Stolk.
  31. ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:888.
  32. ABRvS 14 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AE8211.

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter, Commentaar op artikel 110 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Thema in het kort

Openbaarheid van bestuur

In een democratische rechtsstaat is het van groot belang dat de overheid openbaarheid betracht. Burgers moeten kunnen nagaan wat hun overheid heeft besloten of wil gaan besluiten, op grond van welke argumenten dat gebeurt en welke afwegingen daarbij worden gemaakt. Alleen dan is het voor burgers mogelijk zich een oordeel te vormen over het handelen van de overheid, daarover in debat te gaan en eventueel kritiek uit te oefenen.
 
Overigens bevat de Grondwet naast deze algemeen geformuleerde verplichting ook enkele meer specifieke openbaarheidsplichten, bijvoorbeeld over de openbaarheid van de vergaderingen van de beide kamers van de Staten-Generaal (artikel 66 Grondwet) en over de openbaarheid van terechtzittingen (artikel 121 Grondwet).
 
De voornaamste wet die uitvoering geeft aan artikel 110 is de Wet openbaarheid van bestuur. Deze wet geeft burgers een afdwingbaar recht om informatie over bestuurlijke aangelegenheden op te vragen bij bestuursorganen. Het bestuur moet die informatie verstrekken, tenzij een van de in de wet opgesomde belangen, waaronder de privacy van betrokken personen, het belang van opsporing en toezicht en de veiligheid van de staat, het maken van een uitzondering rechtvaardigt.
 
Deze transparantie wordt door het bestuur soms als een last ervaren: burgers kunnen met een simpel verzoekje grote hoeveelheden documenten opvragen en daarmee het bestuur veel werk bezorgen. Er is zelfs sprake van een zekere mate van misbruik van de openbaarheidswetgeving door kwaadwillende burgers. Aan het belang van een transparante overheid doet dat echter niet af.
Achtergronden

Openbaarheid van bestuur

In januari 2017 verscheen in de Ars Aequi een artikel van Aline Klingenberg over de Wet open overheid. De omschrijving van het artikel luidt: "De Wet open overheid, aangenomen door de Tweede Kamer, is nu in behandeling bij de Eerste Kamer. Daar wordt nu gewacht op een impactanalyse, waarbij een inschatting van de kosten en de uitvoeringslasten van dit wetsvoorstel gemaakt wordt. De vraag is echter of deze wet, los van een kostenanalyse, niet gewoon moet worden aangenomen om tot een moderner openbaarheidsregime te komen." 

Sebastiaan Hamans ontving de Capra scriptieprijs voor zijn masterscriptie over oneigenlijk gebruik van de Wet Openbaarheid van Bestuur. Hoe oneigenlijk gebruik van de Wob kan worden weggenomen zonder te tornen aan de toegang tot overheidsinformatie, wordt in deze scriptie besproken aan de hand van recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), waarin de civielrechtelijke doctrine van misbruik van recht wordt toegepast. Hieraan zitten volgens de auteur enkele haken en ogen. Lees zijn scriptie hier.

Plaats Uw Reactie

*Verplicht invulveld straks zijn alleen uw naam en reactie zichtbaar.

Er kan enige tijd overheengan tot uw reactie zichtbaar is.

Reageer!

Openbaarheid van bestuur

0 reacties
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Klassieke uitspraken

Openbaarheid van bestuur

Recente rechtspraak

Openbaarheid van bestuur

Politiek

Openbaarheid van bestuur

In zijn artikel schrijft Niels Jak over het initiatiefvoorstel Wet open overheid (WOO) dat moet leiden tot vervanging van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en dat voorziet in de mogelijkheid om semi-publieke instellingen onder het bereik van de wet te brengen.
Video
Blogs
IN DE WERELD
Video

Openbaarheid van bestuur

  • Gij zult openbaar maken
  • Over transprantie en openbaarheid van bestuur
  • Tedx speech over openbaar bestuur
  • Nationale ombudsman over openbaarheid
  • Peters over belang openbaar bestuur
Reijer Passchier
Gij zult openbaar maken
Mr. Reijer Passchier gaf tijdens de bijeenkomst 'Gij zult openbaar maken' een lezing over transparantie in het wetgevingsproces. Passchier was als onderzoeker betrokken bij het WODC-rapport, en plaatste Nederland in een vergelijkend perspectief met Finland.
Blogs

Openbaarheid van bestuur

Gert-Jan Leenknegt bespreekt het fundamentele belang van openbaarheid van bestuur en het probleem van het misbruik van de wet (Wet openbaarheid van bestuur) die dit belang bewaakt. Hoe om te gaan met deze spanning?

In de wereld

Openbaarheid van bestuur