CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • M. Adams
  • B.C. van Beers
  • A.A.L. Beers & K.T. Meijer
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • S.C. van Bijsterveld & B.P. Vermeulen
  • S.C. van Bijsterveld
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard & J. Uzman
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • S. Daniëls
  • J.W.A. Fleuren
  • F. Fleurke
  • J.L.M. Gribnau & M.R.T Pauwels
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • H.G. Hoogers
  • M. Houwerzijl & N. Zekic
  • M. Houwerzijl & F. Vlemminx
  • P. Jacobs
  • E.J. Janse de Jonge
  • S. Jellinghaus & E. Huisman
  • J. Kiewiet & G.F.M. van der Tang †
  • T. Kooijmans
  • E.J. Koops
  • G. Leenknegt
  • K.T. Meijer
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • B.M.J. van der Meulen
  • F.C.M.A. Michiels
  • G. Overkleeft-Verburg
  • T. Peters
  • J.C.A. de Poorter
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • G. van der Schyff & B.M.J. van der Meulen
  • J. Uzman & G. Boogaard
  • J. Uzman
  • B.P. Vermeulen
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx & A.C.M. Meuwese
  • W.J.M. Voermans
  • B.W.N. de Waard
  • W. van der Woude
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Benoeming commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 132a  Caribische openbare lichamen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

HOOFDSTUK 4

Adviesorganen

INLEIDING

Artikel 73 - Taak Raad van State

  1. De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, alsmede over voorstellen tot goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal. In bij de wet te bepalen gevallen kan het horen achterwege blijven.

  2. De Raad of een afdeling van de Raad is belast met het onderzoek van de geschillen van bestuur die bij koninklijk besluit worden beslist en draagt de uitspraak voor.

  3. De wet kan aan de Raad of een afdeling van de Raad de uitspraak in geschillen van bestuur opdragen.

Artikel 74 - Rechtspositie leden

  1. De Koning is voorzitter van de Raad van State. De vermoedelijke opvolger van de Koning heeft na het bereiken van de leeftijd van achttien jaar van rechtswege zitting in de Raad. Bij of krachtens de wet kan aan andere leden van het koninklijk huis zitting in de Raad worden verleend.

  2. De leden van de Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd.

  3. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen.

  4. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Raad worden geschorst of ontslagen.

  5. De wet regelt overigens hun rechtspositie

Artikel 75 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State

  1. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Raad van State.

  2. Bij de wet kunnen aan de Raad of een afdeling van de Raad ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 76 - Algemene rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.

Artikel 77 - Rechtpositie leden rekenkamer

  1. De leden van de Algemene Rekenkamer worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

  2. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen.

  3. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Hoge Raad worden geschorst of ontslagen.

  4. De wet regelt overigens hun rechtspositie.

Artikel 78 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer

  1. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer.

  2. Bij de wet kunnen aan de Algemene Rekenkamer ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 78a - Nationale ombudsman

  1. De Nationale ombudsman verricht op verzoek of uit eigen beweging onderzoek naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen.
  2. De Nationale ombudsman en een substituut-ombudsman worden voor een bij de wet te bepalen termijn benoemd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden geschorst of ontslagen. De wet regelt overigens hun rechtspositie.
  3. De wet regelt de bevoegdheid en werkwijze van de Nationale ombudsman.
  4. Bij of krachtens de wet kunnen aan de Nationale ombudsman ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 79 - Vaste colleges van advies

  1. Vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet.

  2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van deze colleges.

  3. Bij of krachtens de wet kunnen aan deze colleges ook andere dan adviserende taken worden opgedragen.

Artikel 80 - Openbaarmaking advies

  1. De adviezen van de in dit hoofdstuk bedoelde colleges worden openbaar gemaakt volgens regels bij de wet te stellen.

  2. Adviezen, uitgebracht ter zake van voorstellen van wet die door of vanwege de Koning worden ingediend, worden, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen, aan de Staten-Generaal overgelegd.

ALGEMENE INLEIDING

E.J. Janse de Jonge

HOOFDSTUK 4 - Adviesorganen

INHOUD
Dit is een inleiding op zowel hoofdstuk 2 (Regering),
als ook hoofdstuk 3 (Staten-Generaal) en hoofdstuk 4
(Adviesorganen)[1]

  1. Inleiding
  2. Constitutionele monarchie en parlementaire democratie
  3. Ministeriële verantwoordelijkheid: ontstaan en betekenis
  4. De vertrouwensregel
  5. Adviescolleges
 
Editie maart 2016

1. Inleiding

Hoofdstuk 2 van de Grondwet behandelt als eerste van de staatsinstellingen de regering. Hierna volgt hoofdstuk 3 met als onderwerp de Staten-Generaal. In veel landen is dat omgekeerd: eerst de voorschriften van het parlement, de wetgevende macht, en dan van de regering die de wetten uitvoert. Blijkbaar wordt daar de prioriteit gegeven aan het belang van de wetgevende macht.[2] Hoofdstuk 4 bevat artikelen over de positie van de andere “hoge Colleges van staat”, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman en vaste colleges van advies. In deze inleiding zal worden ingegaan op de belangrijkste thema’s die in deze drie hoofdstukken aan de orde komen. Allereerst zal iets worden opgemerkt over de constitutionele monarchie en de parlementaire democratie. Beide begrippen vormen de basis van ons staatsbestel. Daarna zal worden ingegaan op de belangrijkste geschreven en ongeschreven leerstukken die als een rode draad door de hoofdstukken 2 en 3 van de Grondwet lopen: de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Tenslotte komt kort de positie van de adviescolleges in ons staatsbestel aan de orde.


2. Constitutionele monarchie en parlementaire
    democratie

Deze drie hoofdstukken van de Grondwet hebben met elkaar gemeen dat zij voorschriften bevatten over de belangrijkste staatsinstellingen van ons land (de rechtspraak komt in hoofdstuk 6 aan de orde). Onze Grondwet kent overigens geen bijzonder gewicht toe aan de volgorde van de hoofdstukken, met uitzondering van de grondrechten in hoofdstuk 1 dat in 1983 bewust als eerste hoofdstuk in de Grondwet werd opgenomen. Men vindt er de grondslagen van de constitutionele monarchie en de parlementaire democratie. De totstandkoming van de constitutionele monarchie kan verklaard worden uit het feit dat Nederland bij het ontstaan van het huidige staatsbestel in 1814 gekozen heeft voor een – in de Grondwet geregelde – monarchie onder leiding van het Huis van Oranje en dus niet voor een republiek. Dat was niet direct een logische keuze omdat ons land de republikeinse staatsvorm kende tussen 1588 en 1795. Deze staatsvorm heeft in elk geval niet verhinderd dat de Nederlanden in de 17eeeuw, ook wel omschreven als de Gouden eeuw, uitgroeiden tot het machtigste land ter wereld. Binnen de regels van de Republiek waren de stadhouders invloedrijke staatsmannen in het dagelijks bestuur van de Republiek. Vooral toen het stadhouderschap erfelijk werd in 1747 kreeg het stelsel monarchale trekken. Tegelijkertijd bleven de Gewesten soeverein en kende ons land twee stadhouderloze tijdperken.
 
De constitutionele monarchie krijgt rond 1815 vorm door aan het hoofd van de staat der Nederlanden een niet-gekozen staatshoofd te plaatsen. Op het eerste gezicht lijkt het staatshoofd een zeer machtige functionaris. Dit verschilt echter per land. Zowel in de Verenigde Staten als in Frankrijk is de President tevens regeringsleider. De President heeft in beide landen op basis van de Grondwet eigen, soms ook vergaande, bevoegdheden. In Duitsland daarentegen vervult de President louter ceremoniële functies en is hij veel minder betrokken bij het staatsbestuur. Indien zoals in Nederland, België, Engeland en Spanje gekozen is voor een Koning(in) als staatshoofd dan is er – als eenmaal een parlementair stelsel is gevestigd – altijd sprake van beperkte bevoegdheden van het staatshoofd. Dit kenmerk van een constitutionele monarchie hangt direct samen met het feit dat de Koning een niet-gekozen en dus ook niet een democratisch gelegitimeerde functionaris is. Dit betekent onder meer dat de Koning niet door middel van verkiezingen door de bevolking of door een motie van wantrouwen van het parlement kan worden weggestuurd. Op eigen initiatief abdiceren kan natuurlijk altijd.[3] Bij de inrichting van een modern staatsbestel in combinatie met een parlementaire democratie zoals in Engeland in de 18e en in Nederland in de 19e eeuw, was de vraag aan de orde hoe men enerzijds kon kiezen voor een democratisch staatsbestuur en anderzijds tegelijkertijd het koningschap kon behouden. De enige mogelijkheid om een niet-gekozen en door erfopvolging gekenmerkt koningschap te behouden binnen een moderne democratische staat, was het onderwerpen van alle belangrijke taken en bevoegdheden van het koningschap aan parlementaire controle. De Koning zou voortaan vooral van symbolische betekenis moeten zijn en de eenheid van de staat dienen te vertegenwoordigen. Aldus geschiedde in ons land bij het ontwerp van een herziene Grondwet in 1848. Op deze wijze werd het koningschap ingekaderd door constitutionele waarden en normen (zie verder paragraaf 2).
 
De tweede hier gebezigde term, parlementaire democratie, heeft niet alleen te maken met fundamentele en democratische grondrechten zoals opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwet, maar ook met het democratisch functioneren van onze staatsinstel­lingen. Dit wil zeggen dat staatsinstellingen als regering en Staten-Generaal (direct dan wel indirect) democratisch gelegitimeerd dienen te zijn. In de hoofdstukken 2 en 3 van de Grondwet vinden wij diverse bepalingen die deze democratische functies nader omschrijven. Concreet gaat het dan om vrije democratische verkiezingen, parlementaire rechten en bevoegdheden en de ministeriële verantwoordelijkheid. Een essentieel element van onze parlementaire democratie is dat bestuurders (ministers en staatssecretarissen) die niet in staat blijken kwalitatief voldoende leiding te geven aan het bestuur van ons land, heengezonden kunnen worden. Dit kan op twee manieren: via verkiezingen of door middel van een parlementaire actie. Dit veronderstelt een relatie tussen regering (hoofdstuk 2) en parlement (hoofdstuk 3). Slechts op enkele plaatsen in de Grondwet kan men voorschriften aantreffen die de relatie regering-parlement nader omschrijven (bijvoorbeeld in de artikelen 68, 69, 81, 100 en 105, derde lid Grondwet). De verhouding regering-parlement wordt in essentie beheerst door het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit leerstuk wordt in een parlementair stelsel nader bepaald door de vertrouwensregel. Beide leerstukken/begrippen dienen wel duidelijk van elkaar onderscheiden te worden.

 

3. Ministeriële verantwoordelijkheid: ontstaan en
    betekenis

Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is voor het eerst in Engeland in de loop van de 18e eeuw ontwikkeld. De aanleiding was gelegen in het feit dat de verhoudingen tussen Koning en ministers waren gewijzigd. In vroeger tijden werden ministers beschouwd als dienaren van de Kroon en werden zij benoemd en ontslagen naar welgevallen van de Koning. Ministers voerden besluiten van de Koning uit en waren aan hem verantwoording verschuldigd. Het parlement stond op deze wijze buitenspel. Op de Koning kon geen controle worden uitgeoefend omdat hij boven de partijen stond en niet kon worden afgezet. Toen in Engeland koning George III in 1760 aan de macht kwam, veranderde deze situatie. Het kabinet kwam losser te staan van de Koning en geleidelijk verschoof de verantwoordingsplicht van de ministers aan de Koning naar een verantwoor­dingsplicht aan het parlement.[4] Op deze wijze ontstond in de praktijk het leerstuk van de ministeriële, meer in het bijzonder de politieke ministeriële verantwoordelijkheid (de strafrechtelijke verantwoordelijkheid bestond al). Deze ontwikkeling werd voor een groot deel niet vastgelegd in een grondwet. Engeland kent (tot op heden) geen samenhangende, geschreven grondwet. Het Engelse voorbeeld inspireerde de opstellers van de Grondwet van 1848.[5] Voor 1848 bestond in Nederland een vergelijkbare situatie als in Engeland honderd jaar eerder: de ministers werden benoemd en ontslagen door de Koning en waren alleen aan hem verantwoording verschuldigd. Dit maakte het mogelijk om als staatshoofd een stempel de drukken op het regeringsbeleid. Op deze wijze is koning Willem I (1814-1840) bekend geworden. Hij nam alle besluiten persoonlijk en ondertekende deze besluiten op eigen verantwoordelijkheid (‘koninklijke besluitenregering’).[6]  Bovendien werd deze koninklijke besluitvorming strafrechtelijk gedekt door de Blanketwet van 1818. Deze wet stelde overtreding van bepalingen van algemene maatregelen van bestuur strafbaar, voor zover dit op grond van een andere wetsbepaling nog niet het geval was. Het eigenzinnige beleid van Willem I leidde echter tot steeds groter verzet vanuit het parlement. Toen in de loop van de jaren dertig bleek dat de regering (lees: de Koning) gelden uit de koloniën via een geheim fonds gebruikte om het leger op oorlogsvoet te houden, was voor de Tweede Kamer de maat vol. Bij de behandeling van de tienjaarlijkse begroting en een koloniale leningswet in 1839 werden beide voorstellen verworpen en twee ministers werden door de Koning op hun verzoek ontslagen.[7] De Tweede Kamer accepteerde het niet langer dat de regering ongecontroleerd uitgaven verrichtte. Bijkomende factor bij deze oplopende spanningen tussen regering en parlement was dat de Belgen zich de facto in 1830 hadden afgescheiden van de Noordelijke Nederlanden. In 1839 werd deze afscheiding geformaliseerd. Vanwege dit constitutionele feit was het noodzakelijk in 1840 de Grondwet te herzien. Op aandringen van de Tweede Kamer werd een begin gemaakt met de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en het contraseign (medeondertekening van besluiten door een minister) werden ingevoerd (zie artikel 47 Grondwet). Dit wil zeggen dat in de eerste plaats alle besluiten van de regering voortaan niet alleen door de Koning maar ook door de verantwoordelijke minister werden ondertekend. Hiermee werden ministers voortaan medeverantwoordelijk gemaakt voor alle regeringsbesluiten en kon het parlement ministers aanspreken op hun verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid was echter beperkt; het betrof alleen de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers voor besluiten. De delictsomschrijving vinden wij thans in de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht. De bevoegdheid om ministers te vervolgen vanwege ambtsmisdrijven berust bij de Hoge Raad en is omschreven in artikel 119 Grondwet en verder in de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid van 1855 en de artikelen 483-485 Wetboek van Strafvordering. Tot op heden is de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid nimmer toegepast.
 
In 2016 leek het er even op dat de Tweede Kamer zou overgaan tot vervolging van een of meer van haar leden in verband met een lek uit de commissie voor de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten. Na onderzoek door een commissie uit de kamer, die overigens zonder wettelijke grondslag opereerde, liep de zaak met een sisser af.[8]
Na 1840 bleek al snel dat deze maatregel onvoldoende was om de positie van het parlement te versterken. In 1844 volgde dan ook het initiatief van een aantal leden van de Tweede Kamer (‘de Negenmannen’) om de Grondwet van 1840 te herzien en onder meer de volledige ministeriële verantwoordelijkheid in te voeren. Dit initiatief had echter geen succes, omdat de Tweede Kamer van mening was dat voorstellen tot wijziging van de Grondwet van de Koning moesten komen. In 1848 was de tijd wel rijp voor een ingrijpende herziening van de Grondwet. Een staatscommissie onder leiding van de liberale voorman Thorbecke presenteerde een algeheel herziene Grondwet, waarin onder meer werd voorgesteld dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn (zie artikel 42, tweede lid, Grondwet). Aldus werd naast de strafrechtelijke ook de politieke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd.
Men spreekt in dit verband van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Wat houdt deze verantwoordelijkheid in? De minister is alleen verantwoordelijk voor zover hij ook een bevoegdheid heeft. De minister is dus verantwoordelijk voor het handelen of nalaten van de Koning als hoofd van de regering; voor zijn eigen handelen als lid van de ministerraad én als hoofd van het ministerie (en dus ook voor het handelen van de ambtenaren van het ministerie waaraan hij leiding geeft).
 
De verantwoordelijkheid als hoofd van het ministerie en als lid van de ministerraad worden aangeduid als individuele respectievelijk collectieve verantwoordelijkheid van ministers. Individueel zijn ministers aan het parlement verantwoording verschuldigd voor hun handelen of nalaten bij de hen opgedragen taken en bij het leiding geven aan het ministerie. Collectief zijn de ministers verantwoordelijk voor de vormgeving en uitvoering van het gehele regeringsbeleid zoals dat door de ministerraad wordt vastgesteld.
De feitelijke toepassing van de regel ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk’, werd na 1848 niet direct aanvaard. Het heeft uiteindelijk tot 1868 geduurd alvorens het voorschrift in de parlementaire praktijk voluit toepassing vond. Er waren drie conflicten nodig om de nieuwe verhoudingen tussen regering en parlement gestalte te kunnen geven. In 1853 vond een intern conflict plaats tussen de Koning (Willem III) en de leider van het kabinet-Thorbecke betreffende de verhouding kerk-staat en de vrijheid van godsdienst (zogenaamde Aprilbewe­ging). Toen de Koning weigerde het advies van Thorbecke op te volgen om zich buiten de publieke discussie te houden, stapte het kabinet op. In 1866 deed zich een conflict voor tussen regering en Tweede Kamer inzake de benoeming van de minister van koloniën tot gouverneur-generaal in Nederlands-Indië. De Tweede Kamer keurde deze benoeming af, maar de regering stelde bij monde van de voorzitter van de ministerraad dat deze benoeming behoorde tot het prerogatief (exclusief recht) van de Kroon en dat er derhalve geen sprake kon zijn van ministeriële verantwoor­delijkheid. Er volgde ontbinding van de Tweede Kamer en verkiezingen.[9] Twee jaar later, in 1868, vond er wederom een conflict plaats tussen hetzelfde kabinet en de Tweede Kamer inzake de kwestie-Luxemburg. De Tweede Kamer verwierp daarop de begroting van Buitenlandse Zaken. Hierop volgde ontbinding van de kamer. Ook na deze tussentijdse verkiezingen bleef de Tweede Kamer echter bij haar standpunt en verwierp opnieuw de begroting. Even dreigde de regering de kamer voor de tweede maal voor dezelfde kwestie te ontbinden, maar de regering (lees: koning Willem III) bond in en het kabinet trad af. Twintig jaar na de invoering van de Grondwet van 1848 was duidelijk geworden dat de regering voor alle besluiten en daden verantwoording verschuldigd is aan het parlement en dat de daden van Koning altijd vallen onder de verantwoordelijkheid van de ministers. Bovendien werd in 1868 duidelijk dat de Tweede Kamer niet voor dezelfde kwestie tweemaal ontbonden kan worden door de regering. Wellicht nog belangrijker was het ontstaan van de vertrouwensregel.
 

4. De vertrouwensregel

Naar aanleiding van de hierboven vermelde conflicten tussen regering en parlement in de periode 1848-1868 werd duidelijk dat in laatste instantie de Tweede Kamer der Staten-Generaal de beslissende stem heeft. De regering is belast met de uitvoering van wetten en diverse andere (grond)wettelijke taken, de Staten-Generaal zijn medewetgever en oefenen controle uit op de regering. Voor alles wat een regering doet of nalaat zijn ministers verantwoording verschuldigd aan het parlement. Indien blijkt dat het parlement, althans een van beide kamers van de Staten-Generaal, onvoldoende vertrouwen heeft in een minister of een kabinet, dan kan zij de minister of het hele kabinet uiteindelijk tot aftreden dwingen.
 
Met andere woorden, ministers en een kabinet kunnen slechts functioneren indien zij mogen rekenen op het vertrouwen van de meerderheid van de Staten-Generaal. Vandaar dat in ons land altijd getracht zal worden na verkiezingen een kabinet te formeren dat kan rekenen op het vertrouwen van een meerderheid in de Tweede Kamer. Daar lijkt sinds de kabinetsformatie van 2012 de regel bij te komen dat ook het peilen van de positie van een nieuw kabinet in de Senaat, raadzaam is. Het is nog te vroeg om van een staatsrechtelijk regel te spreken. Daarvoor is het huidige politieke klimaat te wisselvallig. Overigens is bij de val van het kabinet-Kok II in het voorjaar van 1999 nog eens bevestigd dat het zaak is geen uitgesproken wantrouwen van de meerderheid van de Eerste Kamer te ontmoeten als kabinet. Gelet op de wijze van verkiezing van leden van de Eerste Kamer, namelijk door leden van provinciale staten eens in de vier jaar, kan een nieuw kabinet echter niet altijd bij voorbaat rekenen op de steun van de Eerste Kamer.
 
De hier beschreven vertrouwensrelatie tussen regering en parlement wordt omschreven als de vertrouwensregel. Deze regel wordt ook wel negatief omschreven: een minister dient heen te gaan als een kamermeerderheid géén vertrouwen meer in hem heeft. Hetzelfde geldt voor een kabinet: als het niet meer het vertrouwen van de kamer heeft moet het opstappen, maar een kabinet kan ook door kamerontbinding en nieuwe verkiezingen te bevorderen het conflict voorleggen aan de kiezers. De oorzaak van deze negatieve formulering is dat wij in ons stelsel geen motie van vertrouwen kennen, maar slechts een motie van wantrouwen of, iets minder sterk, motie van afkeuring dan wel een motie van “treurnis”, een staatsrechtelijk nog zwakkere variant.[10] Voorwaarde voor het heenzenden van een minister of een kabinet is dat een meerderheid van de kamer geen vertrouwen meer heeft in de bewindslieden. Opvallend is dat de vertrouwensregel nergens in de Grondwet is vastgelegd, maar dat deze gebaseerd is op ongeschreven staatsrecht. In die zin is de Nederlandse situatie vergelijkbaar met de Engelse constitutionele traditie: de belangrijkste beginselen zijn ongeschreven.
 
De betekenis van de vertrouwensregel als scharnierpunt van onze parlementai­re democratie is nauwelijks te overschatten. Niet alleen zijn ministers en staatssecretarissen individueel en collectief verantwoording verschuldigd aan het parlement op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid, zij kunnen ook te allen tijde door het parlement naar huis worden gestuurd. Het kan daarbij gaan om politiek-bestuurlijke fouten die zijn gemaakt, maar ook privéomstandigheden (‘minister zit dronken achter stuur’[11]) kunnen aanleiding zijn een minister heen te zenden. Met andere woorden, de vertrouwensregel kan op elk moment geactiveerd worden. Opgemerkt dient te worden dat in principe een meerderheid van de kamer zich moet uitspreken voor het aftreden van een minister. Niet uitgesloten moet worden dat een minister aftreedt nadat zijn eigen partij (lees: fractie in de Tweede Kamer) het vertrouwen in hem heeft opgezegd. Weliswaar hoeft er dan geen sprake te zijn van een meerderheid die geen vertrouwen heeft in de bewindspersoon, maar het verlies van vertrouwen van de eigen fractie/partij brengt de minister in een politiek onmogelijke positie, waarna slechts aftreden resteert.
 
De vertrouwensregel wordt ook wel beschouwd als de ultieme sanctie op de ministeriële verantwoorde­lijkheid. Ultieme sanctie wil zeggen dat eerst alle ‘normale’ controlemechanismen zoals die gelden in de relatie tussen regering en parlement, toegepast dienen te worden (zie hierna). Slechts wanneer een meerderheid van een van de kamers van de Staten-Generaal van mening is dat een minister niet langer kan aanblijven (dat is dus een kwestie van politieke appreciatie), wordt de vertrouwensregel geactiveerd. In die zin kan men de ministeriële verantwoordelijkheid los zien van de vertrouwensregel.[12] Er gaat aan de toepassing ervan wel het nodige vooraf. Allereerst kunnen leden van de kamer vragen stellen aan de bewindspersoon. Daarna is er de mogelijkheid om een interpellatie aan te vragen. Tevens is er de mogelijkheid om een onderzoek (of zelfs een enquête, die bijzondere bevoegdheden kent) te doen naar het gevoerde beleid van de minister of staatssecretaris. Vervolgens moet op basis daarvan de bewindspersoon de kans krijgen om orde op zaken te stellen. Als dat niet lukt of misgaat, is de vraag aan de orde of vervanging van de bewindspersoon zinvol is.
 
In deze laatste fase van de toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid is de vraag aan de orde op welke wijze de (ultieme) sanctie kan plaatsvinden. Zo kan de begroting worden verworpen, dat is het meest vergaande middel van het parlement. De kamer kan een door de minister onaanvaardbaar verklaard amendement aannemen, ook dat is een heel helder signaal om op te stappen. Tevens kan de kamer zoals gezegd, een motie van wantrouwen aannemen. Bij het debat over de uitkomsten van een parlementaire enquête kan er ook aanleiding zijn om de verantwoordelijke bewindspersoon naar huis te sturen. Het komt de laatste jaren vaak voor dat bewindslieden uit “eigen beweging” opstappen omdat hij/zij niet langer bestand is tegen de voortdurende kritiek vanuit kamer en samenleving of omdat er chaos in ontstaan in de uitvoering van het beleid door het departement waarvoor de minister verantwoordelijk is. Een argument kan ook zijn dat een bewindspersoon de verantwoordelijkheid op zich neemt van gemaakte fouten van zijn of haar voorganger(s). Het kabinet-Rutte II (vanaf 2012) laat  veel voorbeelden zien. De minister van Justitie Opstelten en de staatssecretaris van Justitie Teeven traden in 2015 af omdat het een chaos bleek op het ministerie en de kamer daardoor verkeerd  en onjuist werd ingelicht. Begin 2014 trad staatssecretaris Weekers van Financiën af na aanhoudende kritiek op zijn functioneren. Een voorbeeld van een voortijdig aftreden, betreft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Mansveld, die eind 2015 aftrad zodra de conclusies van de parlementaire enquête naar de ondergang van de Fyra bekend werden gemaakt. Zij trad  af nog voordat de kamer een debat voerde over de uitkomsten van de enquête.
 
In dit verband dient nog opgemerkt te worden dat weliswaar het parlement bij een conflict een minister of het gehele kabinet naar huis kan sturen, maar dat een kabinet de mogelijkheid heeft aan te blijven en op basis van artikel 64 Grondwet kamerontbinding te bevorderen. In 1933 is voor het laatst van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De kamerontbinding dient binnen drie maanden te leiden tot verkiezingen. Beide bevoegdheden – het sanctioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid door het opzeggen van het vertrouwen en kamerontbinding – dienen dus in onderling verband gezien te worden. Op deze wijze is sprake van een systeem van checks and balances in de Nederlandse Grondwet.
 

5. Adviescolleges

Colleges als de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman hebben een bijzondere positie in ons staatsbestel. Vanuit begrotingsoptiek bezien gelden deze instellingen als een ‘hoog college van staat’. De grondwetsherziening van 1983 wil dat benadrukken door de adviescolleges in één hoofdstuk bijeen te brengen en zodoende duidelijk te maken dat deze colleges van belang zijn voor zowel de regering als de Staten-Generaal. Zo is Koning Willem-Alexander – formeel – voorzitter van de Raad van State en kroonprinses Amalia heeft vanaf haar achttiende jaar van rechtswege zitting in de Raad. Zowel de Raad van State, de Algemene Rekenkamer als de Nationale Ombudsman zijn onafhankelijk ten opzichte van regering en parlement. De Raad van State heeft primair twee taken: advisering over wetgeving en bestuursrechtelijke geschillen. Ten aanzien van de tweede taak is de Raad belast met een deel van de (be­stuurs)rechtspraak in ons land. De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de overheidsuitgaven. De Nationale ombudsman onderzoekt klachten betreffende overheidsgedragingen.
 
Alle overige adviescolleges van regering en parlement (artikel 79 Grondwet) worden regelmatig tegen het licht gehouden.[13] In 1996 kwam de Kaderwet Adviescolleges tot stand, die een kader biedt voor de instelling van zowel vaste als tijdelijke adviescolleges en de uitoefening van hun adviestaak.[14] Eind 2015 verscheen de vierde evaluatie van de Kaderwet, waaruit blijkt dat het aantal colleges, het aantal leden daarvan en het aantal adviezen dat wordt uitgebracht geleidelijk afneemt.[15] Opvallend is dat de Grondwet in artikel 79 voorschrijft dat vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur bij of krachtens de wet kunnen worden ingesteld, maar dat de Kaderwet adviescolleges slechts toestaat dat dergelijke colleges worden ingesteld bij wet. De Staten-Generaal dienen zich dus telkens uit te spreken over de instelling van een nieuw adviescollege. Sinds 1983 worden de adviezen van in dit hoofdstuk bedoelde colleges openbaar gemaakt (zie artikel 80 Grondwet).

Noten

  1. Zie tevens E.J. Janse de Jonge, Inleiding hoofdstukken 2-4, in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, derde druk ,Deventer 2000, p. 273-279.
  2. Zie The Constitution of the United States of America , het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland en de Grondwet van België. De Franse Grondwet stelt de President voorop.
  3. Zoals Beatrix in Nederland en Koning Albert II van België terugtraden in 2013; in Spanje trad Juan Carlos af in 2014.
  4. Het absolutistische beleid van de Koning leidde er in 1782 tot grote spanningen tussen Koning en parlement. Hij verklaarde bereid te zijn om direct af treden. Dit werd door de regering niet geaccepteerd. Hij bleef in functie, maar verloor snel alle invloed op de regering van William Pitt de Jongere na de vaststelling van de Reform Bill van 1785. Zie in ons land hierover: Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, zestiende druk, bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange, H.G. Hoogers, Kluwer Deventer 2014, p. 65-67.
  5. P.L.G. van Velzen, De ongekende ministeriële verantwoordelijkheid (diss. Tilburg), Nijmegen 2005.
  6. Een indrukwekkend overzicht van de besluitenregering van Willem I is te vinden bij Jeroen Koch, Koning Willem I 1772-1843, Amsterdam 2013, p. 285 e.v.
  7. http://www.statengeneraaldigitaal.nl/document/tekst?id=sgd%3A18391840%3A0000054&pagina=1
  8. Kamerstukken II, 2015-2016, 34 340, nrs. 2. De conclusie van de commissie luidde: “De commissie van onderzoek heeft op woensdag 20 januari 2016 bekendgemaakt dat zij geen feiten of omstandigheden heeft aangetroffen die leiden tot een redelijk vermoeden van schuld van één of meer personen aan het opzettelijk schenden van de geheimhouding van de commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD). Om die reden stelt de commissie aan de Tweede Kamer voor om vast te stellen dat genoegzame gronden voor vervolging ontbreken. De commissie betreurt dat zij niet heeft kunnen achterhalen hoe informatie uit de CIVD in de openbaarheid is gekomen”.
  9. K.b. 28-9-1866, Stb. 161.
  10. Zie de motie van treurnis tegen de minister van Landbouw en Visserij van 11 maart 2010 (Handelingen II, 2009-2010, TK62, 11 maart 2010, p. 5460).
  11. Zoals minister Ruud Lubbers tweemaal dronken achter het stuur (http://www.sdnl.nl/corruptie-all-over-the-place.htm).
  12. In die zin ook de Raad van State in zijn advies bij de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het jaar 2000 (Kamerstukken II 1999-2000, 26 800 VII, A).
  13. Wet herziening adviesstelsel van 3 juli 1996, Stb. 377.
  14. Kaderwet adviescolleges, Stb. 1996, 378. Zie voor een overzicht van deze adviescolle¬ges Kamerstukken II 1996-1997, 23 725, nr. 19, bijlage 1.
  15. Brief Minister van Wonen en Rijksdienst, 15-1-2016, kamerstukken II, 2015-2016, 28 101, nr. 15

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    E.J. Janse de Jonge, Hoofdstuk 4 - Adviesorganen. In: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Video
Blogs
IN DE WERELD