CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • G. Leenknegt
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • A.A.L. Beers en K.T. Meijer
  • B.C. van Beers
  • B.M.J. van der Meulen
  • B.P. Vermeulen
  • B.W.N. de Waard
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • E.J. Janse de Jonge
  • E.J. Koops
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • F. Fleurke
  • F.C.M.A. Michiels
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx en A.C.M. Meuwese
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard en J. Uzman
  • G. Leenknegt
  • G. Overkleeft-Verburg
  • G. van der Schyff en B.M.J. van der Meulen
  • J. Kiewiet en G.F.M. van der Tang †
  • J. Uzman
  • J. Uzman en G. Boogaard
  • J.C.A. de Poorter
  • J.L.M. Gribnau en M.R.T Pauwels
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • J.W.A. Fleuren
  • K.T. Meijer
  • M. Adams
  • Mijke Houwerzijl & Nuna Zekic
  • Mijke Houwerzijl en Frank Vlemminx
  • P. Jacobs
  • S. Daniëls
  • S. Jellinghaus en E. Huisman
  • S.C. van Bijsterveld
  • S.C. van Bijsterveld en B.P. Vermeulen
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • T. Kooijmans
  • T. Peters
  • W. van der Woude
  • W.J.M. Voermans
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Benoeming commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

Artikel 81 - Wetgevende macht

De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.

Artikel 82 - Indienen wetsvoorstel

  1. Voorstellen van wet kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

  2. Voorstellen van wet waarvoor behandeling door de Staten-Generaal in verenigde vergadering is voorgeschreven, kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en, voor zover de betreffende artikelen van hoofdstuk 2 dit toelaten, door de verenigde vergadering.

  3. Voorstellen van wet, in te dienen door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering, worden bij haar door een of meer leden aanhangig gemaakt.

Artikel 83 - Toezending wetsvoorstel TK

Voorstellen van wet, ingediend door of vanwege de Koning, worden gezonden aan de Tweede Kamer of, indien daarvoor behandeling door de Staten-Generaal in verenigde vergadering is voorgeschreven, aan deze vergadering.

Artikel 84 - Wijziging wetsvoorstel

  1. Zolang een voorstel van wet, ingediend door of vanwege de Koning, niet door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering is aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en vanwege de regering worden gewijzigd.

  2. Zolang de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering een door haar in te dienen voorstel van wet niet heeft aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt, worden gewijzigd.

Artikel 85 - Toezending wetsvoorstel EK

Zodra de Tweede Kamer een voorstel van wet heeft aangenomen of tot indiening van een voorstel heeft besloten, zendt zij het aan de Eerste Kamer, die het voorstel overweegt zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden. De Tweede Kamer kan een of meer van haar leden opdragen een door haar ingediend voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen.

Artikel 86 - Intrekking wetsvoorstel

  1. Zolang een voorstel van wet niet door de Staten-Generaal is aangenomen, kan het door of vanwege de indiener worden ingetrokken.

  2. Zolang de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering een door haar in te dienen voorstel van wet niet heeft aangenomen, kan het door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt, worden ingetrokken.

Artikel 87 - Aanneming en bekrachtiging

  1. Een voorstel wordt wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd.

  2. De Koning en de Staten-Generaal geven elkaar kennis van hun besluit omtrent enig voorstel van wet.

Artikel 88 - Bekendmaking en inwerkingtreding

De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de wetten. Zij treden niet in werking voordat zij zijn bekendgemaakt.

Artikel 89 - Algemene maatregel van bestuur

  1. Algemene maatregelen van bestuur worden bij koninklijk besluit vastgesteld.

  2. Voorschriften, door straffen te handhaven, worden daarin alleen gegeven krachtens de wet. De wet bepaalt de op te leggen straffen.

  3. De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de algemene maatregelen van bestuur. Zij treden niet in werking voordat zij zijn bekendgemaakt.

  4. Het tweede en derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.

Artikel 104 - Belastingheffing

Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.

 
 

Artikel 105 - Recht van begroting

  1. De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld.

  2. Jaarlijks worden voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip.

  3. De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt aan de Staten-Generaal gedaan overeenkomstig de bepalingen van de wet. De door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening wordt aan de Staten-Generaal overgelegd.

  4. De wet stelt regels omtrent het beheer van de financiën van het Rijk.

Artikel 106 - Geldstelsel

De wet regelt het geldstelsel.

Artikel 107 - Codificatie

  1. De wet regelt het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk en strafprocesrecht in algemene wetboeken, behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten.

  2. De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast.

Artikel 109 - Rechtspositie ambtenaren

De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap.

 

Artikel 110 - Openbaarheid van bestuur

De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.

 

Artikel 111 - Ridderorden

Ridderorden worden bij de wet ingesteld.

WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

W.J.M. Voermans

ARTIKEL 81 - Wetgevende macht

INHOUD
  1. De bevoegdheid van de wetgever in formele zin
  2. Grenzen voor wetgeving in formele zin
  3. Raadgevend correctief wetgevingsreferendum?
  4. Literatuur
  5. Historische versies
 

Editie december 2015

1. De bevoegdheid van de wetgever in formele zin

Artikel 81 van de Grondwet legt de bevoegdheid tot het vaststellen van wetten in formele zin in handen van de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. Indien regering en Staten-Generaal de in artikel 81 toegekende bevoegdheid uitoefenen, een en ander volgens de in artikelen 81-88 Grondwet voorziene procedure, dan treden zij niet op als twee verschillende organen, maar als één orgaancomplex: de wetgever in formele zin.

De bevoegdheid tot het vaststellen van wetten ‘in formele zin’ – dat wil zeggen wetten vastgesteld volgens de procedure van de artikelen 81tot en met 88 van de Grondwet – wordt door de Grondwet slechts procedureel genormeerd.[1] Nergens wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van wetten in formele zin – ook wel formele[2] wetten genoemd – via uitdrukkelijke voorschriften inhoudelijk beperkt. Artikel 81 kent een algemene bevoegdheid toe (attributie) aan de ‘formele wetgever.’ Wel geeft de Grondwet op verschillende plaatsen opdrachten aan de wetgever in formele zin om bepaalde onderwerpen bij wet in formele zin te regelen, zoals artikel 116, eerste lid, Grondwet, dat bepaalt dat de wet de gerechten aanwijst die behoren tot de rechterlijke macht. Ingevolge de gestandaardiseerde grondwettelijke terminologie betekent het begrip ‘wet’ in de Grondwet steeds wet in formele zin. Dergelijke grondwettelijke opdrachten hebben vaak het karakter van minimumverplichtingen of basisbe­voegdheden: zij geven aan wat de wetgever in formele zin ten minste moet of kan doen. Zulke grondwettelijke opdrachten beperken de algemene bevoegdheid van de wetgever in formele zin overigens geenszins. Wel verzet het systeem van de Grondwet zich tegen beperking van grondrechten indien de formulering van een grondrecht, bijvoorbeeld artikel 5 (recht van petitie), niet voorziet in beperking ervan.
 
In beginsel is de wetgever in formele zin echter vrij bij het bepalen van de inhoud van wetten, voorzover dat geen strijd op levert met recht van hogere orde zoals de Grondwet, het Statuut of bepalingen uit verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties. De wetgever in formele zin is vrij in de keuze om een wet in formele zin extern of louter intern voor de eigen overheidsorganisatie te laten werken. De wetgever in formele zin kan in een wet zelfs een individuele beslissing neerleggen, dat wil zeggen een besluit dat zich richt tot een of enkele individuen voor een enkel geval.[3] De omstandigheid dat een wet in formele zin in een enkel geval geen algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiële zin) bevat, betekent niet dat ze daarmee geen wet meer is; alle besluiten die door de regering en Staten-Generaal gezamenlijk volgens de procedure van artikel 81-88 Grondwet worden vastgesteld zijn wet in formele zin, ongeacht de inhoud.

2. Grenzen voor wetgeving in formele zin

Al heeft de wetgever in formele zin een brede bevoegdheid, onbegrensd is die bevoegdheid niet. Ten eerste is de formele wetgever in Nederland niet de nationaal hoogste wetgevende macht. In de rangorde van de nationale normenhiërarchie komt de wet in formele zin na het Statuut en de Grondwet. Dat betekent dat waar het Statuut of de Grondwet uitoefening van bevoegdheden exclusief opdragen aan andere organen of orgaancomplexen, de wetgever in formele zin in beginsel geen regelingsbevoegdheid meer toekomt. Zo is het de wetgever in formele zin bijvoorbeeld niet toegestaan geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvor­deringen zelf bij wet te berechten, omdat de bevoegdheid tot berechting van dergelijke geschillen in artikel 112 van de Grondwet exclusief is opgedragen aan de rechterlijke macht.

Ook het ongeschreven recht begrenst de bevoegdheidsuitoefening door de wetgever in formele zin.[4] In een rechtsstaat is immers iedere vorm van bevoegdheidsuitoefening door de overheid gebonden aan het recht, geschreven en ongeschreven. Een complicatie voor het effectueren van de binding van de bevoegdheid van de formele wetgever aan het ongeschreven recht vormt in Nederland echter wel het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet. Hierin wordt het de rechter verboden zich een oordeel te vormen over de grondwettigheid van wetten in formele zin en verdragen. Al houdt de letterlijke tekst van artikel 120 Grondwet voor de rechter geen beletsel in om wetten in formele zin te toetsen aan ongeschreven rechtsbeginselen, toch legt de rechter in Nederland dat toetsingsver­bod ruim uit. Volgens de jurisprudentie verzet artikel 120 van de Grondwet zich ook tegen – onvoorziene[5] – toetsing van wetten in formele zin aan ongeschreven rechtsbeginselen.[6] Dat betekent niet dat aan die fundamentele ongeschreven rechtsbeginselen ten aanzien van wetten in formele zin geen werking toekomt, maar louter dat artikel 120 Grondwet zich verzet tegen een beoordeling door de rechter om te zien of een wet al dan niet in overeenstemming is met die ongeschreven rechtsbeginselen. In het commentaar bij artikel 120 Grondwet wordt nader op deze kwestie ingegaan.
 
Een derde grens voor wetgeving in formele zin vormt het internationale recht. Het internationale recht vormt recht van hoger orde dan het nationale recht en stelt daardoor grenzen aan de mogelijkheden van de formele wetgever. In het geval dat een Nederlands voorschrift uit een wet in formele zin in strijd komt met een ieder verbindende bepaling van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, blijft dat Nederlandse voorschrift buiten toepassing ingevolge artikel 94 van de Grondwet.

3. Raadgevend correctief wetgevingsreferendum

De mogelijkheden van burgers om invloed uit te oefenen op de inhoud van wetten in formele zin, maar ook op de inhoud van andere algemeen verbindende voorschriften, zijn in Nederland betrekkelijk gering en indirect. Voornamelijk via verkiezingen kunnen burgers achteraf – via het stembiljet – laten weten wat zij vinden van wetten die in een zittingsperiode werden aangenomen. Ook al is het mogelijk om – veelal indirect – een rechtmatigheidsoordeel van de rechter te krijgen over de verbindend­heid van algemeen verbindende voorschriften, rechtstreeks bestuursrechtelijk beroep tegen algemeen verbindende voorschriften staat in het algemeen niet open[7] en verder is de rechter ook niet vrij de grondwettigheid van wetten in formele zin te beoordelen. Op verschillende momenten in onze jongste constitutionele geschiedenis is het gebrek aan directe volksinvloed bij de totstandbrenging van wetten geproblematiseerd en is aangedrongen op invoering van een of andere vorm van referendum. Een referendum is een institutie of een procedure op grond waarvan een besluit dat door een overheidsorgaan is genomen, tot voorwerp van een volksstemming kan worden gemaakt.[8] Referenda komen in verschillende westerse democratieën in verschillende vormen voor. Bij consultatieve referenda is de volksstemming raadplegend van aard: het overheidsorgaan is niet aan de uitslag van het referendum gebonden. Dat ligt anders bij de decisieve referenda: daarbij is het overheidsorgaan juist wel gebonden aan de referendumuitslag. Hiernaast wordt wel onderscheid gemaakt naar facultatieve referenda, die slechts worden gehouden op verzoek van daartoe gerechtigden, en de obligatoire referenda die dwingend zijn voorgeschreven in (grond)wettelijk omschreven situaties.[9]
 
Geschiedenis referendum in Nederland
Nederland is, zo zou je terugkijkend op de afgelopen twee eeuwen kunnen zeggen, een min of meer referendum-avers land.[10] Er zijn tot op heden slechts twee nationale referenda gehouden. Een op 1 augustus 1797 over de Constitutie van 1796, en een op 1 juni 2005 over het voorstel voor de goedkeuringswet voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (Europese Grondwet). Het resultaat was in beide gevallen hetzelfde: een ‘nee’. Dat wil overigens nog niet zeggen dat referenda niet als element van ons constitutionele bestel niet zijn overwogen; integendeel.

Net als in veel met ons land vergelijkbare landen wordt er In Nederland vanaf het begin van de twintigste eeuw gesproken over referenda, die op de slippen van de eerste democratiegolf[11] in de negentiende eeuw wereldwijd al aan populariteit winnen.[12] Koning geeft in zijn proefschrift uit 1995 een overzicht van de vele oproepen en pogingen om te komen tot een vorm van een landelijk referendum. Een eerste voorstel tot referenduminvoering wordt in 1903 door de sociaaldemocratische voorman Troelstra gedaan (in 1921 uiteindelijk verworpen) en een slecht bezochte Nederlandse Juristenvergadering (met niet meer dan 51 deelnemers) spreekt er in 1921 over en komt – na gedoe over de stemmingen – niet tot een oordeel.[13]

Na de Tweede Wereldoorlog wordt de roep om referenda luider, met liberaal Oud als fervente voorstander. Partijen als D66 maken referenda in het midden van de jaren zestig onderdeel van hun politieke programma tot bestuurlijke vernieuwing. De Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Staatscommissie-Cals/Donner) ontraadt in 1971 echter de invoering van een landelijk referendum uit vrees voor vertragingen en ontwrichting van verhoudingen en bestaand beleid. Voor de eventualiteit dat de regering toch zou besluiten tot de invoering van de door de meerderheid van de Commissie ontraden referendum, voegde deze een voorstel bij voor een correctief wetgevend referendum.[14] De regering nam in de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid uit 1974 het afwijzende standpunt van de Staatscommissie Cals/Donner over en voegde er nog een extra argument aan toe: referenda zouden vernieuwing in de weg staan, omdat ze in het algemeen een conserverende werking zouden hebben. Daarmee eindigde het debat niet.
 
Kamerlid Erik Jurgens (toen nog PPR) diende in 1975 een motie in om de regering alsnog te bewegen de invoering van een referendum te bevorderen. Het mag niet baten. In 1982 wordt weliswaar mede als gevolg van Jurgens’ motie de commissie Relatie Kiezers-Beleidsvorming ingesteld (de commissie-Biesheuvel)[15] om te bezien of een referendum een waardevolle correctie en aanvulling op het vertegenwoor­digende stelsel zou kunnen vormen. Die vraag wordt in het eindrapport positief beantwoord: de commissie-Biesheuvel adviseert de regering onder meer tot de invoering van een facultatief decisief corrigerend wetgevingsreferendum. Dat ging de regering echter te ver. Besloten werd om het vooralsnog aan de wetgever zelf over te laten om per geval te bezien of een raadplegend referendum over een bepaalde wet mogelijk zou moeten worden gemaakt. Dat bleek maar een lastige keuze voor de wetgever: er is in Nederland nog nooit een gewone[16] wet geweest waarin de wetgever zelf heeft besloten de waar nadien nog eens te laten keuren door het electoraat via een correctief referendum. Hoe creatief het idee ook was: zo is niet de menselijke natuur.
           
Tijdelijke referendumwet
In 1994 krijgt de referendumdiscussie een nieuwe impuls onder invloed van de regeringsdeelna­me van D66, een partij die reeds vanaf haar oprichting pleit voor de invoering van referenda. In 1996 wordt er een eerste-lezingsvoorstel tot herziening van de Grondwet aangenomen dat de invoering van een facultatief correctief wetgevingsreferendum in Nederland mogelijk moet maken.[17] Na de verkiezingen van 1998 wordt het voorstel in tweede lezing door de nieuw verkozen Kamers behandeld en uiteindelijk in de Eerste Kamer verworpen met een kabinetscrisis tot gevolg. Die crisis wordt bezworen door de afspraak een nieuw voorstel tot grondwetsherziening inzake een correctief referendum in te dienen en in de tussentijd te volstaan met een Tijdelijke referendumwet.[18] Die Tijdelijke referendum­wet[19] komt er in 2000 en behelst de invoering van een raadgevend wetgevingsre­ferendum ten aanzien van de meeste wetten[20] en de goedkeuring van verdragen.
 
2005: Referendum over de Europese Grondwet
Volgens die Tijdelijke referendumwet – die tussen 1 januari 2002 en 1 januari 2005 heeft gegolden – was het mogelijk dat – na een inleidend verzoek (40 000 kiesgerechtigden) gevolgd door een definitief verzoek (600 000 kiesgerechtigden) een wet aan een raadplegend correctief referendum kon worden onderworpen. Indien uit de referendumuitslag zou blijken dat een meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen tegen de regeling of goedkeuring van een verdrag was, en die meerderheid tenminste 30% van het aantal kiesgerechtigden zou omvatten, dan zou dat tot een verplichte heroverweging van de aan de orde zijnde regeling moeten leiden. Gemeentelijke en provinciale referenda konden ingevolge de Tijdelijke referendum­wet gehouden worden over belangrijke besluiten die gemeenteraden en provinciale staten nemen, inclusief die besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten.[21] De looptijd van de wet was kort en gedurende het formele bestaan ervan werd niet één referendum over een nationale wet gehouden.[22]

Nadat de wet eind 2014 aan het einde van zijn looptijd was gekomen, en daarmee automatisch werd ingetrokken, ‘herleefde’ de wet in 2005.[23] Op basis van het systeem van de inmiddels ingetrokken Tijdelijke referendumwet werd een referendum over het grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie (Europese Grondwet) gehouden in 2005. In dat nationale referendum – het tweede ooit gehouden in Nederland – spraken de kiezers zich op 1 juni 2005 in meerderheid uit tegen de goedkeuring van de Europese Grondwet.[24]
 
Geen referenda meer over goedkeuringswetten
De Europese Unie zette daarop het grondwettelijke project in de wachtstand: een jaar bezinning moest inzicht geven in het waarom van de weerstand tegen de Europese Grondwet in Nederland en Frankrijk (waar de bevolking enkele dagen eerder ook die Grondwet verwierp). Er werd uiteindelijk bijna twee jaar bezonnen, waarna er een nieuw voorstel tot stand kwam dat later de basis voor het Verdrag van Lissabon vormde (in werking getreden 2010). De vraag die rees was of er over dat nadere verdrag ook nu weer een referendum moest worden gehouden. Dat zou logisch zijn, nu een eerste voorstel ook aan een referendum was onderworpen. Anderen meenden dat zoiets als een Europees verdrag veel te ingewikkeld is om aan de bevolking voor te leggen en dat juni 2005 maar weer eens geleerd had wat voor een pervers instrument een referendum eigenlijk is. Er werd in de aanloop naar de verkiezingen, eind 2006, druk over het wel of niet van een nieuw referendum gedebatteerd en bij de formatiebesprekingen begin 2007 besloten de coalitiepartners CDA, PvdA en CU de Raad van State over dit punt advies te vragen. De Raad van State komt in zijn advies in 2007 tot het oordeel dat een referendum over het (latere) Verdrag van Lissabon niet nodig is, mede omdat het dit Verdrag geen grondwettelijk karakter kent.[25] De Raad gaat echter nog een stapje verder en oordeelt dat de Nederlandse Grondwet een gesloten stelsel van goedkeuring van verdragen kent (artikel 91 en volgende van de Grondwet), waarin parlementaire goedkeuring het uitgangspunt vormt. Dat betekent volgens de Raad tweeërlei. Ten eerste dat er bij goedkeuring van verdragen geen ruimte is voor bindende referenda, en ten tweede dat voor een raadplegend referendum over de goedkeuring van een verdrag als het (niet grondwettelijke) hervormingsverdrag een bijzondere rechtvaardiging moet bestaan. ‘Het enkele precedent’ zo oordeelt de Raad, ‘is voor het houden van een referendum onvoldoende. Daarmee zou materieel een structurele referendumvoorziening (in casu bij goedkeuring van verdragen) ontstaan die niet past in het sluitende stelsel dat de Grondwet kent.’[26]
 
Wet raadgevend referendum 2014
Na het referendum over de Europese Grondwet gaat de discussie in Nederland over referenda door. De kampen van voor- en tegenstanders van raadgevende referenda over wetten (daartoe heeft de discussie zich inmiddels wel versmald) zijn verspreid over verschillende partijen. Pogingen om direct in 2005 over ter gaan tot definitieve invoering van niet-bindende correctieve referenda via een permanente Wet raadgevend referendum halen het aanvankelijk niet,[27] maar het waakvlammetje van de behoefte aan raadgevende referenda gaat daarmee niet uit. Het initiatiefvoorstel tot een permanente referendumwet wordt door de regering overgenomen[28] en leidt uiteindelijk[29] tot  de Wet van 30 september 2014,[30] houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum) die op  1 juli 2015 van kracht wordt. De voorziening van de wet neemt een voorschot op de grondwetsherziening. Het initiatiefwetsvoorstel over het correctief referendum dient nog in tweede lezing in beide Kamers te worden behandeld.
 
Het systeem van de Wet raadgevend referendum (Wrr) maakt op enkele uitzonderingen (artikel 5 Wrr) na referenda mogelijk over alle wetten en verdragen die nog niet in werking zijn getreden (dus voor het moment van de bekrachtiging). De wet kent een tweetrapsaanpak tot aan een referendum. Nadat een wet of verdrag is gepubliceerd hebben kiesgerechtigden vier weken de tijd om een inleidend verzoek in te dienen: om dat inleidende verzoek te kunnen honoreren (een taak van de Kiesraad) zijn ten minste 10.000 rechtsgeldige handtekeningen van kiesgerechtigden nodig. Daarna kan binnen zes weken een definitief verzoek worden gedaan, waarvoor ten minste 300.000 handtekeningen nodig zijn. Wordt die drempel gehaald dan kan een referendum worden gehouden. Indien een meerderheid van de kiesgerechtigden zich vervolgens tegen een wetsvoorstel of wetsvoorstel ter bekrachtiging van een verdrag uitspreekt (afwijzing), kan, wanneer de opkomst 30% of hoger is, de wet alleen nog in werking treden als de regering daartoe een nieuw wetsvoorstel indient (het gereferendeerde voorstel moet worden ingetrokken – artikel 12 Wrr). Zo’n nieuw wetsvoorstel is overigens zelf ook weer referendabel. In geval van een lagere opkomst dan 30% geldt dat het referendum niet geldig is en de regering de inwerkingtreding van het wetsvoorstel bij koninklijk besluit kan regelen. Hetzelfde geldt natuurlijk als een wetsvoorstel in het referendum niet wordt afgewezen. De Kiesraad is verantwoordelijk voor de registratie en telling van de stemming. Een aparte referendumcommissie is verantwoordelijk voor de organisatie van het referendum. In oktober 2015 werd na een inleidend verzoek een succesvol definitief verzoek gedaan voor het houden van een referendum over het EU-associatieverdrag Oekraïne. Het referendum is voorzien op 6 april 2015.
 
Grondwetsherziening ten behoeve van het correctief referendum
Op 30 september 2014 werd, ongeveer gelijktijdig met de vaststelling van de Wrr, de Wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendumwet aangenomen. Daarmee werd de eerste lezing voor het grondwetsvoorstel tot introductie van het correctief referendum afgerond.[31] De artikelen betreffende het correctieve referendum zijn als toe te voegen artikelen 89a tot en met 89f en een nieuw artikel 128a van de Grondwet voorgesteld.

4. Literatuur

- Gilhuis, P.C., Het referendum. Een rechtsvergelijkende studie, diss. RU Leiden, Alphen aan den Rijn 1981
- Huntington, Samuel, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, University of Oklahoma Press 1991
- Koning, Henk,Directe democratie in Nederland: een onderzoek naar de mogelijkheden van openbaarheid van bestuur, inspraak, referendum en volksinitiatief, diss. RU Limburg. Maastricht 1995
- Kortmann, C.A.J.M., Constitutioneel recht (bewerkt door P.P.T, Bovend’Eert, J.W.L. Broeksteeg, B.P.
- Vermeulen, C.N.J. Kortmann), Kluwer: Deventer 2012
- Voermans, W., Referendum: geloofsartikel of hebbeding, drama of nuttige correctie?, Ars Aequi  2011, p. 468-478
- Zijlstra, S.E. (red.), Wetgeven; handboek voor de centrale en decentrale overheid. Kluwer: Deventer 2012 (met name hoofdstuk 7)

5. Historische versies

Art. 105 Gw 1815: De wetgevende magt wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten‑Generaal uitgeoefend (art. 106 Gw 1840; art. 104 Gw 1848; art. 109 Gw 1887; art. 110 Gw 1922; art. 112 Gw 1938; art. 119 Gw 1953).
 
 

Noten

  1. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de situatie in landen als de Bondsrepubliek Duitsland waar de Grondwet wel inhoudelijke normen stelt voor wetgeving in formele zin. Zo mag in Duitsland de federale formele wetgever geen normen stellen ten aanzien van onderwerpen die zijn voorbehouden aan de deelstaatwetgever.
  2. Deze aanduiding kan soms aanleiding geven tot verwarring omdat wetten waarin formeel recht – bijvoorbeeld procesrecht – wordt geregeld, ook wel eens abusievelijk verkort worden aangehaald als ‘formele’ wetten.
  3. Zie bijvoorbeeld artikel 30, eerste lid, Grondwet.
  4. Zo zal, bijvoorbeeld, de wetgever niet zo maar en plotsklaps (en al zeker niet met terugwerkende kracht) een einde kunnen maken aan rechten en daarmee verband houdende verwachtingen van burgers, dit op grond van het rechtszekerheidsbeginsel.
  5. Dit ligt anders in die gevallen waarin de toetsing aan internationale rechtsbeginselen al bij de voorbereiding van de wet is voorzien. Dan is daarmee het belang verbonden met het aan de orde zijnde rechtsbeginsel als het ware al verdisconteerd in de belangenafweging. Zie HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet), r.o. 3.9. Zie ook hierover in meer detail het commentaar bij artikel 120 Grondwet.
  6. Zie HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet).
  7. Zie artikel 8:3 Awb
  8. Vgl. P.C. Gilhuis, Het referendum. Een rechtsvergelijkende studie, diss. RU Leiden, Alphen aan den Rijn 1981, p. 28.
  9. W. Voermans, Referendum: geloofsartikel of hebbeding, drama of nuttige correctie?, Ars Aequi 2011, p. 468-478. Te raadplegen op https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/17792/referendaarsaequijuni.pdf?sequence=1 (laatst geraadpleegd op 19 november 2015)
  10. Voermans 2011, p. 474.
  11. Zie over de drie grote democratiseringsgolven van de afgelopen 200 jaar Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, University of Oklahoma Press 1991.
  12. Deze paragraaf is gedeeltelijk overgenomen uit Voermans 2011, p. 474-475.
  13. Zie Henk Koning, Directe democratie in Nederland: een onderzoek naar de mogelijkheden van openbaarheid van bestuur, inspraak, referendum en volksinitiatief, diss. RU Limburg. Maastricht 1995, p. 235.
  14. Een wetsvoorstel door de Staten-Generaal aangenomen zou dan gestuit kunnen worden per referendum waaraan tenminste 30% van het electoraat zou deelnemen. De uitslag van het referendum zou dan gelden als (onthouden van) bekrachtiging.
  15. Zie Koning 1995, p. 236-246.
  16. Daaronder niet begrepen een goedkeuringswet of voorstel daartoe, want daarmee hadden we natuurlijk in 2005 te maken.
  17. Wet van 5 maart 1998, Stb. 137
  18. Zie Kamerstukken II 1989/99, 26 540, nr. 2, p. 5-6.
  19. Wet van 16 juli 2001, Stb. 2001, 388.
  20. Enkele soorten wetten zijn uitgezonderd. Zie artikel 7 van het wetsvoorstel Tijdelijke referendumwet, Kamerstukken II 1999/2000, 27 043, nr. 2.
  21. Artikel 8 Tijdelijke referendumwet.
  22. Een poging van enkele Kamerleden om de Tijdelijke referendumwet van zijn tijdelijkheid te ontdoen, strandde. Zie Voorstel van wet van de leden Dubbelboer en Duyvendak houdende het ongedaan maken van de tijdelijkheid. Kamerstukken II 2003/04, 29 551, nr. 4.
  23. Al in 2002 was een motie van Timmermans c.s. aanvaard waarin werd opgeroepen om een referendum over de uitkomst van de Europese Conventie, de latere Europese Grondwet, te organiseren (Motie-Timmermans c.s. Kamerstukken II 2002/03, 21 501-20, nr. 197). De beslissende stap werd gezet met het aannemen van het initiatiefvoorstel van de Leden Karimi, Van der Ham en Dubbelboer betreffende het houden van een raadplegend referendum over het grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie (Wet raadplegend referendum Europese Grondwet), Kamerstukken II 28 885.
  24. 61,54 % Van de kiezers sprak zich uit tegen het voorstel tot goedkeuring en 38,46% vóór. De opkomst was 63,3% van het totale aantal de kiesgerechtigden.
  25. Advies 12 september 2007, nummer WO2.07.0254/B.
  26. Zie paragraaf 4.2 van het advies.
  27. Voorstel van wet van de leden Duyvendak en Dubbelboer houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum, Kamerstukken II, 2005/06, 30174, 1-3.
  28. Wetsvoorstel raadgevend referendum, Kamerstukken II 2005/06, 30372, 1-3.
  29. Via verschillende kronkelwegen, zie Brief aan Tweede Kamer inzake bekrachtiging initiatiefwetsvoorstellen inzake het referendum, bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 30372, H; Kamerstukken II 2015/15, 33934, F; ‘Raadgevend referendum’ en Initiatiefvoorstel-Fokke, Voortman en Schouw Wet raadgevend referendum’. Kamerstukken I 2012/13, 30372, A. 30 372 alsmede de dan weer daaruit voortvloeiende Voorstel van wet van de leden Fokke, Voortman en Schouw, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum), Kamerstukken 30 372 en het Voorstel van wet van de leden Fokke, Voortman en Schouw, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (grondwetherzieningsvoorstel eerste lezing correctief referendum) Kamerstukken 30 174.
  30. Stb. 2015, 122.
  31. Stb. 355.

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    W.J.M. Voermans, Commentaar op artikel 81 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2017 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Thema in het kort

Wetgevende macht

Regering en Staten-Generaal vormen samen de wetgevende macht. Omdat wetten alleen met instemming van de volksvertegenwoordig kunnen worden vastgesteld, worden ze beschouwd als uitdrukking van de volkswil. Wetten moeten ten grondslag liggen aan al het handelen van de overheid dat de rechten en vrijheden van burgers raakt.
 
De wetsvorm wordt gewoonlijk gebruikt voor het stellen van algemeen geldende regels voor groepen burgers of organisaties of voor overheidsorganen. Een wet kan ook op één of enkele personen betrekking hebben, maar dat komt weinig voor. Een voorbeeld is de goedkeuring van het huwelijk van de Koning of een troonopvolger (artikel 28 Grondwet): dat besluit wordt bij wet genomen, maar heeft betrekking op een eenmalige gebeurtenis die twee mensen aangaat, al raken de gevolgen de gehele samenleving.
 
Op een aantal plaatsen geeft de Grondwet uitdrukkelijk aan dat de wetgever bepaalde zaken kan regelen of zelfs moet regelen, maar ook daarbuiten is de wetgever bevoegd om alle noodzakelijke wetten tot stand te brengen. De wetgever is daarbij wel gebonden aan de overige bepalingen van de Grondwet, waaronder de grondrechten, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan het internationaal recht.
 
De centrale plaats van de wetgeving in het Nederlandse staatsbestel vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers als daaraan een wet – ofwel: een uitspraak van de regering en de volksvertegenwoordiging gezamenlijk – ten grondslag ligt. Dit beginsel wordt tegenwoordig evenzeer van toepassing geacht op de verstrekking van subsidies en andere vormen van overheidssteun voor belangrijke maatschappelijke activiteiten, zoals die welke in de bepalingen over sociale grondrechten zijn verankerd (artikelen 18 tot en met 22 Grondwet).

Plaats Uw Reactie

*Verplicht invulveld straks zijn alleen uw naam en reactie zichtbaar.

Er kan enige tijd overheengan tot uw reactie zichtbaar is.

Reageer!

Wetgevende macht

0 reacties
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Klassieke uitspraken

Wetgevende macht

Waterpakt

21-03-2003
De rechter mag aan de Staat geen bevel tot wetgeving geven, zelfs niet wanneer de Staat hiertoe verplicht is op basis van een Europese richtlijn. 
Recente rechtspraak

Wetgevende macht

Politiek

Wetgevende macht

Video
Blogs
IN DE WERELD
Video

Wetgevende macht

  • NIEUWE FILM
NIEUWE FILM
Blogs

Wetgevende macht

Dr. Bert van den Braak betoogt dat voor het invoeren van een correctief belissend referendum een Grondwetswijziging nodig is. Dit zou namelijk een wijziging van de wetgevingsprocedure behelsen. 

Marc Chavannes schrijft over de praktijk van de Nederlandse wetgeving die hij typeert als een 'eenmansdemocratie'.

Hoe belangrijk is de Grondwet in het wetgevingsproces? Niet heel erg betoogt student rechtsgeleerdheid Fatma Capkurt. Aan de hand van het verschil tussen 'law in the books' en 'law in action'  laat zij de rol van lobby-organisaties in het wetgevingsproces zien.
In de wereld

Wetgevende macht