CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • M. Adams
  • B.C. van Beers
  • A.A.L. Beers & K.T. Meijer
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • S.C. van Bijsterveld & B.P. Vermeulen
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard & J. Uzman
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • S. Daniëls
  • J.W.A. Fleuren
  • F. Fleurke
  • J.L.M. Gribnau & M.R.T Pauwels
  • M.M. Groothuis
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • H.G. Hoogers
  • M. Houwerzijl & N. Zekic
  • M. Houwerzijl & F. Vlemminx
  • P. Jacobs
  • N.M.C.P. Jägers & J.P. Loof
  • E.J. Janse de Jonge
  • S. Jellinghaus & E. Huisman
  • J. Kiewiet & G.F.M. van der Tang †
  • T. Kooijmans en J. van der Ham
  • E.J. Koops
  • G. Leenknegt
  • K.T. Meijer
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • B.M.J. van der Meulen
  • F.C.M.A. Michiels
  • T. Peters
  • J.C.A. de Poorter
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • G. van der Schyff
  • J. Uzman & G. Boogaard
  • J. Uzman
  • B.P. Vermeulen
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx & A.C.M. Meuwese
  • W.J.M. Voermans
  • B.W.N. de Waard
  • W. van der Woude
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Aanstelling burgemeester en commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 132a  Caribische openbare lichamen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

Artikel 123 - Instelling provincies en gemeenten

  1. Bij de wet kunnen provincies en gemeenten worden opgeheven en nieuwe ingesteld.

  2. De wet regelt de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen.

Artikel 124 - Autonomie en medebewind

  1. Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.

  2. Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet.

Artikel 125 - Organen decentrale besturen

  1. Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad. Hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te regelen uitzonderingen.

  2. Van het bestuur van de provincie maken ook deel uit gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning, van het bestuur van de gemeente het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.

Artikel 126 - Ambtsinstructie commissaris koning

Bij de wet kan worden bepaald, dat de commissaris van de Koning wordt belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie.

Artikel 127 - Vaststelling verordening

Provinciale staten en de gemeenteraad stellen, behoudens bij de wet of door hen krachtens de wet te bepalen uitzonderingen, de provinciale onderscheidenlijk de gemeentelijke verordeningen vast.

Artikel 128 - Toekenning bevoegdheden

Behoudens in de gevallen bedoeld in artikel 123, kan de toekenning van bevoegdheden, als bedoeld in artikel 124, eerste lid, aan andere organen dan die, genoemd in artikel 125, alleen door provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad geschieden.

Artikel 129 - Verkiezing vertegenwoordigend orgaan

  1. De leden van provinciale staten en van de gemeenteraad worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders, tevens ingezetenen van de provincie onderscheidenlijk de gemeente, die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor het lidmaatschap gelden dezelfde vereisten.
  2. De leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.
  3. De artikelen 53, tweede lid, en 59 zijn van toepassing. Artikel 57a is van overeenkomstige toepassing.
  4. De zittingsduur van provinciale staten en de gemeenteraad is vier jaren, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen.
  5. De wet bepaalt welke betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap kunnen worden uitgeoefend. De wet kan bepalen, dat beletselen voor het lidmaatschap voortvloeien uit verwantschap of huwelijk en dat het verrichten van bij de wet aangewezen handelingen tot het verlies van het lidmaatschap kan leiden.
  6. De leden stemmen zonder last.

Artikel 130 - Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders

De wet kan het recht de leden van de gemeenteraad te kiezen en het recht lid van de gemeenteraad te zijn toekennen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn, mits zij tenminste voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn.

Artikel 131 - Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

De commissaris van de Koning en de burgemeester worden aangesteld, geschorst en ontslagen op een bij de wet te bepalen wijze. Krachtens de wet kunnen nadere regels worden gesteld over de daarbij te volgen procedures.

Artikel 132 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen

  1. De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen.

  2. De wet regelt het toezicht op deze besturen.

  3. Besluiten van deze besturen kunnen slechts aan voorafgaand toezicht worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen.

  4. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

  5. De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.

  6. De wet bepaalt welke belastingen door de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden geheven en regelt hun financiële verhouding tot het Rijk.

Artikel 133 - Waterschappen

  1. De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.

  2. De wet regelt de verordenende en andere bevoegdheden van de besturen van de waterschappen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen.

  3. De wet regelt het provinciale en overige toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 134 - Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie

  1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.

  2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.

  3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 135 - Gemeenschappelijke regelingen

De wet geeft regels ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken. Daarbij kan in de instelling van een nieuw openbaar lichaam worden voorzien, in welk geval artikel 134, tweede en derde lid, van toepassing is.

Artikel 136 - Geschillen

De geschillen tussen openbare lichamen worden bij koninklijk besluit beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht of hun beslissing bij de wet aan anderen is opgedragen.

WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

W. van der Woude

ARTIKEL 131 - Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

INHOUD
  1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis
  2. Hinderpaal voor bestuurlijke vernieuwing?
  3. Van constitutionele orde?
  4. De wijze van deconstitutionalisering
  5. De commissaris van de Koning
  6. Jurisprudentie
  7. Literatuur
  8. Historische versies
 

Editie december 2015

NB: dit commentaar moet nog worden aangepast aan de gewijzigde aanstellingswijze van burgemeester en commissaris van de Koning.

1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Al sinds 1814 bepaalt de Grondwet dat de benoeming van de commissaris van de Koning geschiedt door degene van wie hij de commissaris is, zij het dat de Koning in 1814 nog werd aangeduid als de “Souvereinen Vorst”. Tot 1983 werd in hetzelfde artikel aangegeven dat de commissaris kon worden belast met de uitvoering van ’s Konings bevelen (hetgeen thans deels terugkomt in artikel 126 Grondwet). Verder bepaalde de Grondwet (vanaf 1848) tot 1983 nadrukkelijk dat de commissaris optreedt als voorzitter van zowel gedeputeerde als provinciale staten, hetgeen sinds 2008 niet langer in de Grondwet geregeld is (zie het commentaar bij artikel 125 Grondwet).
 
De eerste grondwettelijke vermelding van de burgemeester stamt uit 1983. Sinds 1848 bevatte de Grondwet echter de bij koninklijk besluit benoemde “voorzitter” van de gemeenteraad. Deze werd al in de eerste op deze grondwetsherziening gebaseerde Gemeentewet (van 1851) aangeduid als burgemeester.

 Al in 1848 stelde Thorbecke de vraag of een grondwettelijke verankering van de benoemingswijze van de burgemeester wel geboden is. Volgens Thorbecke hing de benoemingswijze van de burgemeester “van de behoeften en omstandigheden zóó zeer af, dat den wetgever, welke dit alles moet beoordeelen en regelen, ten aanzien van de benoeming van het hoofd des plaatselijken bestuurs de handen niet mogen gebonden”.[1] Het debat hield aan, want ook de Staatscommissies-Ruijs de Beerenbrouck,[2] -Cals/Donner[3] en –Elzinga[4] waren (unaniem dan wel in meerderheid) van opvatting dat de wetgever een dergelijke vrijheid zou moeten worden geboden. De commissie-Cals/Donner beval in meerderheid aan deze vrijheid ook te bieden ten aanzien van de benoeming van de commissaris van de Koning.[5] Voorts was de commissie-Cals/Donner van opvatting dat een verwijzing naar de benoeming van de burgemeester (en de commissaris) in de Grondwet in het geheel achterwege kon blijven, waar beide andere staatscommissies meenden dat de Grondwet op dit punt een attributiebepaling ten behoeve van de wetgever zou moeten bevatten.
 
Gelet op het voorgaande kan het dan ook niet verbazen dat in de loop van de tijd veelvuldig getracht is de Kroonbenoeming te deconstitutionaliseren. Na de grondwetsherziening van 1983 is hiertoe driemaal een poging ondernomen. De eerste (verder: het voorstel-Peper) betrof het schrappen van artikel 131. Dit voorstel strandde in 2000, toen het voorstel in tweede lezing in de Eerste Kamer werd ingetrokken door de regering die – met de staatscommissie-Elzinga – van opvatting was geworden dat het creëren van een attributiebepaling de voorkeur verdiende.[6] De tweede poging (verder: het voorstel-De Graaf) beoogde de bestaande bepaling te vervangen door één die de keuze omtrent de benoemingsprocedure attribueerde aan de formele wetgever. Dit voorstel sneuvelde in tweede lezing in de Eerste Kamer (de zogeheten ‘nacht van Van Thijn’).[7] De laatste poging komt voort uit een initiatiefwetsvoorstel (het voorstel-Schouw) en heeft recentelijk de eerste lezing overleefd.[8] Ook dit voorstel beoogt attributie aan de formele wetgever.
 
Alle discussie en pogingen ten spijt, in zijn actuele betekenis is artikel 131 Grondwet zonneklaar: formeel worden zowel commissaris als burgemeester bij koninklijk besluit benoemd.

2. Hinderpaal voor bestuurlijke vernieuwing?

De discussie over artikel 131 spitst zich met name toe op de positie van de burgemeester. Gelet op diens iets afwijkende positie, lijkt het debat over de Kroonbenoeming van de commissaris langs enigszins andere lijnen en in ieder geval minder hardnekkig te worden gevoerd. Mede daarom is ervoor gekozen de aandacht vooral te richten op de burgemeester. In paragraaf 5 zal kort worden stilgestaan bij de vraag in hoeverre hetgeen in de voorafgaande wordt opgemerkt over de burgemeester eveneens opgeld doet voor de commissaris.
 
Ten aanzien van de burgemeester kent artikel 131 één harde eis. Wat er ook aan diens benoeming voorafgaat, de formele benoeming geschiedt bij koninklijk besluit. Hierdoor wordt artikel 131 door sommigen gezien als belangrijkste blokkade voor het doorvoeren van democratische vernieuwingen in het gemeentelijke bestel,[9] of in ieder geval voor het voeren van een vruchtbaar debat daarover.[10] Gelet op deze klacht is het opmerkelijk te zien welke ontwikkeling het burgemeestersambt de afgelopen decennia niettemin heeft doorgemaakt. Gelet op de aard van het hier becommentarieerde artikel zal deze ontwikkeling vooral worden besproken ten aanzien van zijn benoemingswijze. Terzijde kan echter eveneens worden benadrukt dat de ontwikkeling ten aanzien van zijn takenpakket niet minder indrukwekkend is, vooral op het gebied van openbare orde en veiligheid.[11]
 
Gedurende het grootste gedeelte van de twintigste eeuw was sprake van een ‘zuivere’ Kroonbenoeming. Gemeenten hadden het te doen met de burgemeester die hen werd toebedeeld. Oog voor de plaatselijke omstandigheden werd in dezen geboden door betrokkenheid van de commissaris van de Koning (op grond van diens ambtsinstructie),[12] niet door de gemeentelijke bestuursorganen zelf. Vanaf de jaren ’70 ontstaat gaandeweg een grotere mate van raadsinvloed binnen deze benoemingsprocedure. Eerst via het in samenspraak met de gemeenteraad samenstellen van een profielschets voor de te benoemen burgemeester, daarna via de instelling van een vertrouwenscommissie uit de raad.[13] In 1994 treedt een algehele herziening van de Gemeentewet in werking waarmee deze vertrouwenscommissie wordt voorzien van een wettelijke basis.[14] Deze ontwikkeling past in de algemene ontwikkeling van het ambt van burgemeester van ‘Haagse pottenkijker’ naar puur gemeentelijk orgaan. In dit licht moet ook de gemeentewettelijke introductie van de verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de raad in 1969 worden gezien. [15]
 
De flexibiliteit van het voortraject van de Kroonbenoeming blijkt pas echt in 2001. In dat jaar wordt dit traject – met behoud van de profielschets en de vertrouwenscommissie – aangevuld met de bevoegdheid van de raad een aanbeveling te doen van twee personen en daarbij tevens aan te geven welke van beide de voorkeur geniet.[16] Normaliter wordt deze kandidaat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgedragen ter benoeming. Omdat de minister in de praktijk de aanbeveling van de raad volgt, kan in materiële zin worden gesteld dat de raad bepaalt wie burgemeester wordt. Overigens lag het bijzondere van de gemeentewetswijziging van 2001 niet alleen hierin. Deze wetswijziging voorzag eveneens in de mogelijkheid van een door de gemeenteraad uit te schrijven raadgevend referendum waarin gemeentelijke ingezetenen hun voorkeur konden uitspreken voor één van de twee door de gemeenteraad naar voren geschoven kandidaten. Deze variant – die ook wel de ‘bekozen’ burgemeester werd genoemd[17] – werd ingetrokken in 2008.[18] De ervaringen met deze burgemeestersreferenda waren over het algemeen niet positief, en de opkomsten waren laag. Dat laatste kan overigens verband houden met de omstandigheid dat sommige gemeenteraden slechts een keuze wilden bieden tussen twee kandidaten van dezelfde politieke kleur (bijvoorbeeld in Eindhoven en in Utrecht).[19] Hoewel het burgemeestersreferendum is komen te vervallen, geldt dat niet voor de aanbevelingsbevoegdheid van de raad.[20]
 
De afgelopen decennia laten zien dat artikel 131 – in de ogen van de wetgever – ruimte biedt het voortraject van de burgemeestersbenoeming op uiteenlopende wijzen te organiseren. Met de thans geldende procedure kan zelfs worden gezegd dat de materiële invloed van de Kroon op de uiteindelijke benoeming verwaarloosbaar is ten opzichte van die van de raad. Een en ander wil niet zeggen dat er geen substantieel verschil zou zijn tussen de benoeming van een burgemeester en die van een wethouder. De burgemeestersbenoeming onderscheidt zich namelijk nog steeds doordat zij is vormgegeven als een sollicitatieprocedure (met een procesbewakende rol van de commissaris van de Koning) en doordat zij geschiedt voor zes jaar en niet voor vier jaar. Hierin – en niet zozeer in artikel 131 – ligt dan ook de voornaamste reden besloten dat de benoeming van de burgemeester geen directe inzet is van de gemeenteraadsverkiezingen.

3. Van constitutionele orde?

Gelet op de pogingen die zijn ondernomen de Kroonbenoeming uit artikel 131 te schrappen, is de vraag gerechtvaardigd of deze benoemingswijze van constitutionele orde is. Als gezegd: velen vinden van niet, al blijkt dit niet altijd uit hun stemgedrag. Zo is het opvallend dat verschillende Eerste Kamerfracties zich tijdens de ‘nacht van Van Thijn’ voorstander verklaarden van deconstitutionalisering, maar tegen het voorstel hiertoe stemden omdat hieraan het onmiddellijke perspectief was gekoppeld van wettelijke invoering van een door de gemeentelijke ingezetenen gekozen burgemeester.[21]
 
Het standaardargument voor deconstitutionalisering komt nog altijd hoofdzakelijk overeen met het in paragraaf 1 gegeven citaat van Thorbecke: de wetgever zou de flexibiliteit moeten hebben om ten aanzien van de benoeming van de burgemeester in te spelen op veranderende bestuurlijke en maatschappelijke omstandigheden. Een ander argument voor deconstitutionalisering dat veelvuldig naar voren wordt gebracht door de voorstanders hiervan, is het (door deze voorstanders ontwaarde en kennelijk voorgestane) sobere karakter van de Nederlandse Grondwet.[22]
 
Voor het vellen van een oordeel over de wenselijkheid van deconstitutionalisering, lijkt het aangewezen om artikel 131 te bezien in verhouding tot de positie die de burgemeester overigens in de Grondwet heeft. Artikel 125, tweede lid, stelt dat de burgemeester onderdeel is van het bestuur van de gemeente.[23] Uit artikel 128 volgt dat het de formele wetgever is toegestaan om aan de burgemeester rechtstreeks (dat wil zeggen zonder tussenkomst van de raad) bevoegdheden toe te kennen.[24] Als onderdeel van het bestuur van de gemeente is de burgemeester voorts betrokken bij de uitoefening van bevoegdheden in autonomie en medebewind (artikel 124). Het is onduidelijk welke deze bevoegdheden zijn, anders dan dat zij enig verband zouden moeten hebben met het ‘bestuur’ uit het tweede lid van artikel 125. Dit roept de vraag op wat de Kroonbenoeming van de burgemeester nu precies beoogt te waarborgen. Immers, normaliter bestaat er een zeker logisch verband tussen de wijze waarop een orgaan wordt samengesteld of benoemd en de bevoegdheden die het uitoefent. Door op geen enkele wijze specifiek te zijn ten aanzien van de taken en bevoegdheden van de burgemeester, maakt de Grondwet dit verband niet inzichtelijk.
 
Hierdoor geeft de Grondwet bijzonder weinig handvatten om te veronderstellen dat juist de benoeming bij koninklijk besluit het meest aansluit bij zijn takenpakket. Sinds 2008 geldt dit nog sterker door het uit de Grondwet verwijderen van het raadsvoorzitterschap van de burgemeester.[25] Oorspronkelijk had dit een functie in het kader van het via de burgemeester op de raad uit te oefenen nationale toezicht, waardoor hierin een verklaring kon worden gevonden waarom een Kroonbenoeming geboden was.
 
Afhankelijk van iemands persoonlijke opvattingen zou kunnen worden betoogd dat de grondwettelijk voorgeschreven benoemingswijze goed aansluit bij de taken, die de burgemeester zijn opgedragen in andere formele wetten (bijvoorbeeld ten aanzien van de nationale politie). Dan blijft de vraag echter waarom het enerzijds noodzakelijk is diens benoemingswijze grondwettelijk te verankeren, maar het anderzijds aan de ‘grillen’ van de wetgever wordt gelaten hoe zij wenst om te springen met de voor dit ambt kennelijk fundamentele taken. Enigszins gechargeerd: het heeft weinig zin de benoeming van de burgemeester grondwettelijk te beschermen, als de wetgever betrekkelijk eenvoudig diens rol binnen het ‘bestuur’ kan inperken tot een voornamelijk ceremoniële.
 
Zonder een voorkeur uit te spreken voor deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming, lijkt het vanuit het oogpunt van deze institutionele logica juister om een scherpe keuze te maken: de hoofdlijnen ten aanzien van benoeming en van bevoegdheden zijn ofwel allebei van constitutionele orde, ofwel allebei niet. Ten aanzien van de burgemeester maakt de Grondwet deze keuze niet. Gelet op vrijwel alle andere in de Grondwet verankerde organen moet dit worden gezien als een opmerkelijke uitzondering. Of het nu de Kamers der Staten-Generaal, de regering (en haar samenstellende delen), de Hoge Raad, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman betreft, de Grondwet regelt op zijn minst de hoofdlijnen van zowel de samenstelling als de taken. In de Grondwet wordt zelfs de wethouder logischer benaderd dan de burgemeester. Zijn bestaan wordt erkend in het tweede lid van artikel 125, maar zowel zijn benoeming als zijn taken binnen het gemeentebestuur worden door de wetgever bepaald.  
 
In dit licht moet deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming worden gezien als een valide optie. Hierdoor komt besluitvorming over zowel de benoemingswijze als over het takenpakket van de burgemeester in één hand (die van de formele wetgever) te liggen. De formele wetgever is in dat geval vrij beide op elkaar af te stemmen op een manier die aansluit bij de wensen van de politieke meerderheid van moment.[26] Wie dit niet aan de formele wetgever wenst over te laten, zou meer moeten doen dan zich slechts tegen de deconstitutionalisering van artikel 131 te verklaren. In dat geval ligt het niet alleen voor de hand te pleiten voor behoud van enig artikel dat de benoemingswijze van de burgemeester regelt (of dat nu de Kroonbenoeming is of iets anders), maar dit tevens te koppelen aan een pleidooi voor steviger grondwettelijke duiding van de burgemeestersbevoegdheden. Uiteraard zouden deze bevoegdheden dan weer in de rede moeten liggen, gelet op de door de grondwetgever voorgestane benoemingswijze.

4. De wijze van deconstitutionalisering

Als voor deconstitutionalisering wordt gekozen, is de vervolgvraag: op welke wijze? Als gezegd, het voorstel-Peper werd ingetrokken, omdat alsnog de voorkeur werd gegeven aan het creëren van een bepaling die de wetgever opdroeg de benoeming van de burgemeester (en de commissaris) te regelen. Aan de noodzaak hiertoe moet ernstig worden getwijfeld, omdat een dergelijke attributiebepaling in beginsel overbodig is. Een grondslag voor het regelen van de nadere inrichting van het gemeentebestuur kan immers reeds worden gevonden in artikel 132, eerste lid. Deze grondslag is weliswaar minder specifiek dan degene die werd voorgesteld in het verworpen voorstel-De Graaf of het huidige voorstel-Schouw. Niettemin, omdat het ambt van burgemeester al wordt geïntroduceerd in het tweede lid van artikel 125, kan uit beide artikelen – ook zonder een specifieke attributiebepaling – worden afgeleid dat het aan de wetgever is om te voorzien in de benoeming van de burgemeester. Op dit moment wordt deze grondslag al afdoende geacht voor de benoeming en het ontslag van wethouders, alsmede voor het ontslag van de burgemeester (dat thans grondwettelijk ongeregeld is). Welke meerwaarde het voorstel-De Graaf[27] op dit punt zou hebben geboden boven het voorstel-Peper blijft derhalve onduidelijk.
 
Anders dan het voorstel-De Graaf voegt het voorstel-Schouw in zoverre iets toe aan artikel 125, tweede lid, en artikel 132, eerste lid, dat het duidelijk maakt dat de wetgever de procedurele uitwerking van de burgemeestersbenoeming mag delegeren, maar de hoofdkeuze voor het soort burgemeestersbenoeming of -verkiezing niet. Dat laatste zou strikt genomen onder artikel 132, eerste lid, niet zijn uitgesloten. Ervan uitgaand dat de wetgever sowieso niet snel op het idee zou komen deze keuze bij amvb te doen maken, betekent dit in de praktijk vooral dat het de wetgever niet toegestaan is de keuze omtrent de benoemingswijze van de burgemeester over te laten aan gemeenteraden.

5. De commissaris van de Koning

Hoewel de drie gememoreerde pogingen tot het wijzigen of schrappen van artikel 131 steeds ook de positie van de commissaris van de Koning betroffen, kan niet worden gezegd dat de discussie over diens benoemingswijze evenzeer ‘leeft’ als over die van de burgemeester. Hier kan een rol spelen dat provincies zich überhaupt minder mogen verheugen in een grote rechtswetenschappelijke en politieke interesse. Vanuit meer juridisch oogpunt zou ook kunnen worden gewezen op zijn bijzondere taakstelling in artikel 126 Grondwet. Anders dan de burgemeester, voorziet de Grondwet wel in een deel van de taken van de commissaris. De bijzondere rol die hij in artikel 126 krijgt toebedeeld als ‘rijksorgaan’ zou kunnen verklaren waarom het waarborgen van zijn benoeming bij koninklijk besluit op minder weerstand stuit.
 
Vanuit taalkundige optiek is het overigens überhaupt de vraag of deconstitutionalisering van zijn Kroonbenoeming (via het schrappen of wijzigen van artikel 131) de weg opent naar andere benoemingswijzen. Het zou immers op zijn minst opmerkelijk zijn dat een functionaris die in dat geval in de Grondwet nog steeds wordt aangeduid als commissaris van de Koning (zie artikelen 125, tweede lid en 126) op een andere manier wordt benoemd dan via koninklijk besluit.

6. Literatuur

- A.H.M. Dölle, De ‘bekozen’ burgemeester: voorlaatste etappeplaats?, in Gst 2001, 7153 nr. 1
- D.J. Elzinga, Gekozen burgemeester heeft een zeer zwak fundament, in: Gst. 2004/88
- J.W.M. Engels, Eigenstandig of Zelfstandig. De gekozen burgemeester in dualistisch en constitutioneel perspectief, Universiteit Leiden 2003
- N. Karsten e.a., Majesteitelijk en magistratelijk. De Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt, Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, DEMOS -Centrum voor Beter Bestuur en Burgerschap, 2014
- A.F.A. Korsten e.a., Onder burgemeesters. Finesses van het burgemeesterschap, Boom/Lemma, 2012
- Raad voor het openbaar bestuur, De gekozen burgemeester: een kwestie van kiezen, Den Haag 2003
- H.J.B. Sackers, Herder, houder en handhaver. De burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht, Radboud Universiteit Nijmegen 2010
- J. de Vries, Commissaris van de Koning of burgemeester van de provincie?, in Gst. 2006/140
- H.G. Warmelink, Aanstellingswijze burgemeester, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Kluwer – Deventer 2011, hoofdstuk 8

7. Jurisprudentie

Er bestaat enige jurisprudentie omtrent benoemings- en ontslagprocedures van burgemeesters. Deze jurisprudentie betreft echter niet die elementen van diens benoeming die in artikel 131 worden gewaarborgd (de Kroonbenoeming). Een tweetal recente zaken met betrekking tot een burgemeestersbenoeming is:
 
- Gerechtshof Den Haag 12 maart 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:533, NJFS 2015/110 (medeplichtigheid aan schending geheimhoudingsplicht)
- Rechtbank Utrecht 8 mei 2007, ECLI:NL:RBUTR:2007:BA4632 (Rhenen, samenstelling vertrouwenscommissie)

8. Historische versies

Commissaris van de Koning:
Art. 76, eerste lid, eerste volzin, Gw. 1814: Er zullen zijn in alle Provincien of Landschappen Commissarissen van den Souvereinen Vorst, onder zulke benaming, als Hij zal goed vinden.
Art. 137, eerste lid, Gw. 1815: De Koning stelt in alle Provincien commissarissen aan, onder zulke benaming als Hij goedvindt (...)(art. 135, eerste lid, Gw. 1840).
Art. 137, eerste lid, Gw. 1848: De Koning stelt in alle provincien commissarissen aan (...).
Art. 141, eerste lid, Gw. 1887: De Koning stelt in elke provincie een Commissaris aan (...)(art. 143, eerste lid, Gw. 1938; art. 150, eerste lid, Gw. 1953).
 
Burgemeester:
Art. 139, tweede lid, Gw. 1848: De voorzitter wordt door den Koning ook buiten de leden van den raad benoemd, en ook door hem ontslagen.
Art. 143, vijfde lid, Gw. 1887: De Voorzitter wordt door den Koning, ook buiten de leden van den raad, benoemd en door Hem ontslagen (art. 145, vijfde lid, Gw. 1938; art. 152, vijfde lid, Gw. 1953).         

Noten

  1. J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet, 1848 (tekstuitgave 1948), ’s-Gravenhage, Martinus Nijhoff 1948, p. 78.
  2. Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 20 December 1918, no. 78, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de grondwet (Den Haag 1920), p. 10.
  3. Eindrapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr 1 (Den Haag 1971), p. 291-293.
  4. Rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie, Samsom 2000, p. 403.
  5. De commissie-Elzinga hield deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming van commissarissen voor mogelijk, maar zag er “bewust van af om (op? WvdW) dit punt met een afgeronde aanbeveling te komen”.
  6. Kamerstukken I, 25 620 nr. 176.
  7. Handelingen I, 2004-2005, nr. 21.
  8. Stb. 2015, 277.
  9. Zie bijvoorbeeld J.W.M. Engels, Eigenstandig of Zelfstandig. De gekozen burgemeester in dualistisch en constitutioneel perspectief, Universiteit Leiden 2003.
  10. Kamerstukken II, 2000-2001, 27 551 nr. 3, p. 3.
  11. Zie hiervoor bijvoorbeeld H.J.B. Sackers, Herder, houder en handhaver. De burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht, Radboud Universiteit Nijmegen 2010.
  12. Zie het commentaar bij artikel 126.
  13. Zie voor een uitgebreider overzicht A.H.M. Dölle, De ‘bekozen’ burgemeester: voorlaatste etappeplaats?, in Gst 2001, 7153 nr. 1.
  14. Wet van 14 februari 1992, Stb. 1992, 96.
  15. Zie wederom A.H.M. Dölle, De ‘bekozen’ burgemeester: voorlaatste etappeplaats?, in Gst 2001, 7153 nr. 1.
  16. Wet van 16 juli 2001, Stb. 2001, 358.
  17. A.H.M. Dölle, De ‘bekozen’ burgemeester: voorlaatste etappeplaats?, in Gst 2001, 7153 nr. 1.
  18. Wet van 4 december 2008, Stb. 2008, 538.
  19. J.L.W. Broeksteeg, Het burgemeestersreferendum: vlees noch vis, in: Ars Aequi april 2008, p. 258-260.
  20. Zie verder C.J.N. Versteden, Gemeentewet en haar toepassing, artikel 61 (bijgewerkt tot 1 oktober 2014).
  21. In ieder geval voor de Eerste Kamerfracties van de PvdA, SP en GroenLinks leek dit één van de belangrijkste reden om tegen te stemmen. Zie Handelingen I, 2004-2005, nr. 21.
  22. Zie de gewijzigde memorie van toelichting bij het voorstel-Schouw, Kamerstukken II, 2012-2013, 33239 nr. 6, p. 3.
  23. Zie het commentaar bij artikel 125.
  24. Zie het commentaar bij artikel 128.
  25. Zie het commentaar bij artikel 125.
  26. En uiteraard met de nog resterende grondwettelijke bepalingen, niet alleen ten aanzien van de burgemeester, maar ook ten aanzien van de raad (zoals het hoofdschap uit artikel 125, eerste lid).
  27. Het voorstel strekte tot het opnemen van de volgende bepaling in plaats van het huidige artikel 131: “De aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester vindt plaats volgens regels bij de wet te stellen.” Kamerstukken II, 2001-2002, 28 509 nr. 2.

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    W. van der Woude, Commentaar op artikel 131 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2020 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Thema in het kort

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

De commissaris van de Koning en de burgemeester worden in ons land niet democratisch verkozen, maar benoemd door de regering. Beide bestuurders worden volgens de Provinciewet en de Gemeentewet benoemd voor een periode van zes jaar, en kunnen onbeperkt worden herbenoemd.
 
Vooral het feit dat burgemeesters niet worden gekozen, maar benoemd, ontmoet al lange tijd kritiek. Velen vinden dat de burgemeester een zo centrale rol in het lokaal bestuur heeft en een zodanig omvangrijk pakket aan eigen taken en bevoegdheden, dat hij niet benoemd, maar verkozen zou moeten worden.
 
Volgens de huidige benoemingsprocedure stelt de gemeenteraad, wanneer er een vacature is, in overleg met de commissaris van de Koning een profielop. De commissaris selecteert geschikte kandidaten, die worden beoordeeld door een vertrouwenscommissie uit de gemeenteraad. Vervolgens doet de gemeenteraad een aanbeveling voor benoeming aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarop staan twee personen; gewoonlijk wordt de eerste op de voordracht door de regering benoemd. Bij deze procedure zijn lokale en nationale politieke verhoudingen vaak van doorslaggevend belang en is de invloed van de kiesgerechtigde burgers zeer klein.
 
Tussen 2001 en 2008 is in een aantal gemeenten een zogenoemd burgemeestersreferendum gehouden. Daarbij komt de gemeenteraad op de gebruikelijke wijze tot de keuze van twee kandidaten, waarna de kiesgerechtigde burgers mogen adviseren welke kandidaat als eerste zal worden voorgedragen voor benoeming. Zo werden burgers rechtstreeks betrokken bij de keuze van een nieuwe burgemeester. Aanvankelijk leek dit een succesvolle aanpak; uiteindelijk was de opkomst bij twee van deze referenda teleurstellend laag. Daarna zijn geen burgemeestersreferenda meer gehouden.

Plaats Uw Reactie

*Verplicht invulveld straks zijn alleen uw naam en reactie zichtbaar.

Er kan enige tijd overheengan tot uw reactie zichtbaar is.

Reageer!

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

0 reacties
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Klassieke uitspraken

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

Over dit artikel zijn ons geen belangrijke en ‘klassieke’ rechterlijke uitspraken bekend.
Recente rechtspraak

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

Over dit artikel zijn ons geen recente rechterlijke uitspraken bekend.
Politiek

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

De politieke partij D66 hoopt de benoeming van burgemeesters en commissarisen van de koning uit de Grondwet te halen. Een voorstel hiertoe is inmiddels door de Tweede Kamer aangenomen. Lees hier meer over.
Video
Blogs
IN DE WERELD
Blogs

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

In de wereld

Aanstelling burgemeester en commissaris Koning