ARTIKEL 122 - Gratie

1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis
2. Algemeen
3. Gratie
4. Amnestie
5. Jurisprudentie
6. Literatuur
7. Historische versies

Editie december 2015

1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Van oudsher is de gratiebevoegdheid verbonden met het prerogatief van een Souverein om genade voor recht te laten te gelden, zoals het Koning Nobel vrij stond om zelfs met het oog op eigen gewin de straf van de vos Reinaert kwijt te schelden.[1] Gratie is ‘een buitengewone tussenkomst van de vorst in de gang der justitie,’ aldus Kranenburg, ‘door dezen verricht in de volheid van zijn macht, waaruit in de absolutistische theorie alle staatsorganen, ook de rechterlijke macht, voortkwamen.’[2] Sporen van deze benadering zijn nog tot na de Tweede Wereldoorlog in ons staatsrecht te vinden. In 1948 werd gratie verleend ter gelegenheid van Wilhelmina’s 50-jarige regeringsjubileum en abdicatie.[3] In 1955 volgde Koninklijke genade ter gelegenheid van de 10-jarige bevrijding van het vaderland.[4] En in 1966 werd het huwelijk van Beatrix en Claus opgeluisterd met een Staatsbladgratie.[5] De evaluatie daarvan leidde tot het advies om met deze praktijk te stoppen.[6] De regering nam dat advies over, al moest de ministeriële verantwoordelijkheid eraan te pas komen om de wensen van Juliana ter gelegenheid van haar 25-jarig regeringsjubileum in 1973 en ter gelegenheid van de troonwisseling in 1980 af te wijzen.[7]
 
Gratie als ‘de schoonste parel op des Konings kroon’ en ‘het tederste prerogatief’ is op de achtergrond geraakt in het moderne strafrecht en door opkomst van de rechtsstaat. Dit laatste valt ook af te lezen uit de grondwetsherziening van 1983. In het hoofdstuk over de rechtspraak verviel de corresponderende bepaling dat ‘alom in de Nederlanden’ recht werd gesproken in naam des Konings (artikel 163 Grondwet van 1953).[8] Als waarborg voor centralisatie van rechtspraak werd deze bepaling overbodig geacht ten opzichte van het vereiste dat gerechten bij de wet moeten worden ingesteld. Bovendien moest worden vermeden dat justitiabelen het staatshoofd verantwoordelijk zouden stellen voor de rechterlijke strafvonnissen.[9] Het doorvoeren van de keuze om de verwijzingen naar de (constitutionele) Koning te vervangen door het vormvoorschrift ‘bij koninklijk besluit,’ heeft de aandacht verder afgeleid van de persoon van de Koning. Ten slotte is in 1983 de bevoegdheid om bij Algemene Maatregel van Bestuur[10] de rechter aan te wijzen wiens advies moet worden ingewonnen over de gratieverlening, vervangen door de algemene bevoegdheid voor de wetgever om hierover en in het algemeen voorschriften te stellen. De inmiddels op basis van artikel 122 Grondwet vaststelde Gratiewet[11] stelt eisen aan de procedure en bevat in artikel 2 ook de twee materiële criteria op basis waarvan gratie kan worden verleend. Dat zijn: ofwel op grond van een omstandigheid die, had de rechter hem geweten, tot een andere uitspraak had geleid, ofwel ‘indien aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend.’ Gratie is dus inmiddels geen persoonlijke koninklijke gunst meer, maar ingebed geraakt in de politieke ministeriele verantwoordelijkheid en het rechtsstatelijke legaliteitsbeginsel.
 
De discretionaire ruimte voor gratieverlening is verder ingekaderd door de internationale mensenrechten. Kortmann merkt in zijn commentaar nog op dat de tekst van de Grondwet zich niet (meer) beperkt tot interventies in de gevolgen van een bestraffend vonnis.[12] Dit was bedoeld om ook in het tuchtrecht gratie te kunnen gaan verlenen.[13] Maar door de huidige formulering van de Grondwet ontstaat de mogelijkheid dat de regering ook kan ingrijpen in de rechtsgevolgen van een civiel of administratief vonnis, bijvoorbeeld als de rechter een bevel tot wetgeving geeft.[14] Hoewel de Grondwet een interventie in een civiel vonnis naar de tekst dus niet uitsluit, zal deze inmiddels vrijwel zeker afstuiten op artikel 6 EVRM. Het enkele bestaan van de bevoegdheid van de Kroon om een eigen oordeel in plaats te stellen van een uitspraak van het CBB[15] maakte dat die laatste in de ogen van het EHRM geen ‘onafhankelijke rechter’ meer was.[16] Bovendien valt de executie van ‘eindvonnissen’ inmiddels ook onder artikel 6 EVRM.[17]
 
Artikel 3 EVRM, het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling, heeft eveneens invloed gekregen op het gebruik van de gratiebevoegdheid. Het EHRM plaatst onder het martelverbod steeds indringender kanttekeningen bij de positie van levenslang gestraften. Zij moeten perspectief houden dat hun straf de iure en de facto te eniger tijd kan worden verkort.[18] Sinds de Regeling volgprocedure langgestraften uit 1978 (die kon uitmonden in ambtshalve gratie of omzetting naar een tijdelijke straf) in 2000 is afgeschaft, bestaat het perspectief van levenslang gestraften uit de mogelijkheid aan de burgerlijke rechter om een oordeel te vragen of zelf om gratie verzoeken. In algemene zin heeft de Hoge Raad deze situatie voldoende bevonden in het licht van artikel 3 EVRM.[19] Daarbij tekende de Hoge Raad dat dit anders zou worden als zou blijken dat levenslang gestraften in feite nooit gratie krijgen.
 
Inmiddels staat de oude gratiebevoegdheid daarmee in het centrum van de discussie over het ‘prospect of release’ van levenslang gestraften en over hun ‘possibility of review’ van de voortzetting van hun straf.[20] Omvangrijk is de recente gratiepraktijk voor levenslang gestraften in ieder geval niet. In 1986 werd (onder het oude beleid) nog gratie verleend en in 2009 mocht de terminaal zieke A.C. twee weken voor zijn verwachte dood naar huis.[21] De vraag of vaker meegewerkt moet worden aan (uitzicht op) gratie, is voorwerp van een complexe confrontatie tussen rechters die de Vinter-toets uit de EHRM-jurisprudentie proberen te implementeren en toenemende terughoudendheid van de politieke ambten bij de resocialisatie van levenslang gestraften.[22]

2. Algemene opmerkingen

‘Gratie’ is wel beschouwd als het meest omvattende begrip in dit verband. Tussen 1815 en 1848 volstond de Grondwet met het toekennen van die bevoegdheid. Binnen het algemene begrip ‘gratie’ kan onderscheid worden gemaakt tussen gratie (in de enge zin, ook wel ‘remissie’ van straf genoemd (artikel 67 van de Grondwet van 1814)), rehabilitatie, abolitie en amnestie. Gratie in enge zin gaat over het niet of niet verder ten uitvoer leggen van een sanctie. Rehabilitatie betreft de teruggave van rechtsbevoegdheden die werden verloren in onterende straffen. Abolitie ziet op het staken van een reeds ingezette strafvervolging en amnestie ontneemt aan een delict het strafbare karakter. Sinds de afschaffing van de onterende straffen uit de Code Pénal is geen behoefte meer aan de figuur van rehabilitatie. Abolitie werd in 1983 uit de Grondwet geschrapt met het argument dat niemand zich kon herinneren dat ooit van die bevoegdheid gebruik is gemaakt.[23] Dat argument overtuigde niet iedereen, omdat uit de aard der zaak niet alle artikelen uit de Grondwet even frequent gebruikt worden. De CPN wees er bovendien op dat zij nog in 1968 interpelleerde met het verzoek de vervolging van de bezetters van het Maagdenhuis te staken.[24]
 
De plaatsing van artikel 122 in het hoofdstuk over de rechtspraak is er met het vervallen van de (corresponderende) bepaling dat recht wordt gesproken in naam des Konings, en door het verdwijnen van de associatie met een koninklijke gunst, niet logischer op geworden. De keuze dit toch te doen, is sinds de Proeve gerechtvaardigd met het argument dat hoofdstuk 6 van de Grondwet niet alleen betrekking heeft op de organisatie van de rechterlijke macht maar ook een aantal waarborgen ter verzekering van justitiabelen bevat. Ook het staatsrecht heeft moeite dit artikel in te passen. Is gratieverlening onderdeel van de rechtsprekende functie, zodat we hier, net als in artikel 81 Grondwet, te maken hebben met een concessie op de leer van de zuivere machtenscheiding? Wij menen van niet. Een rechterlijke uitspraak machtigt tot het uitvoeren van de sanctie door de uitvoerende macht en stelt daaraan de maximale grenzen, maar dat maakt de executie van een vonnis nog niet tot een onderdeel van de rechtsprekende functie.[25] Dat wil uiteraard niet zeggen dat het nooit onrechtmatig kan zijn om gratie te verlenen. Spiegelbeeldig aan een besluit om vervolging in te stellen, moet de gratiebevoegdheid in onze ogen in beginsel worden gezien als een kwestie van bestuurlijke opportuniteit, zonder de mogelijkheid van onrechtmatigheid uit te sluiten. Oud kiest er wat dit betreft dan ook terecht voor om de gratiebevoegdheid in het hoofdstuk over de uitvoerende macht te bespreken. Ouds kritiek op de keuze van Van der Pot om artikel 122 Grondwet in het deel ‘rechtspraak’ te bespreken,[26] gaat echter maar deels op. Inderdaad is in ieder geval de verlening van amnestie geen daad van rechtspraak, maar evenmin een handeling van uitvoerende aard.

3. Gratie

Gratie betreft de ‘bevoegdheid om in individuele gevallen of voor een categorie van personen de gevolgen van een vonnis voor wat betreft de straf te verminderen of op te heffen. Het strafbare karakter van het gepleegde feit blijft bestaan, de gevolgen van een veroordelend vonnis ondergaan echter wijziging ten gunste van bepaalde veroordeelden’.[27] Collectieve gratieverlening (zowel met ‘collectieve lijstgratie’ als via de zogenaamde Staatsbladgratie) is door gewijzigde opvattingen buiten de orde geraakt.[28] De laatste Staatsbladgratie dateert uit 1975. Vanwege problemen in de strafrechtketen werden alle vrijheidsstraffen van veertien dagen of minder gegratieerd.[29] Deze maatregel is zowel vanwege zijn aanleiding als vanwege zijn vorm bekritiseerd. De gronden voor gratie uit de Gratiewet zijn inmiddels toegesneden op de beoordeling van het individuele geval, en ter gelegenheid van de vaststelling van die wet is overwogen dat het eerste lid van artikel 122 Grondwet zich tegen collectieve gratieverlening verzet. Corresponderend met deze ontwikkeling om een individuele afweging te maken tussen de voorzetting van de straf en de daarmee in redelijkheid te dienen doelen, is de gegroeide acceptatie van de voorwaardelijke gratie. Die kwam al voor in het Gratiebesluit van 1976, waarna de grondwetgever in 1983 met een expliciete overweging een einde maakte aan de discussie over de toelaatbaarheid ervan.[30] Inmiddels bevat artikel 13 Gratiewet de regeling voor de voorwaardelijke gratie. Gratie kan dus ook worden herroepen. Dat gebeurt opnieuw bij koninklijk besluit (artikel 17 Gratiewet).
 
De gedachte dat gratie niet wordt verleend voordat advies is ingewonnen bij de rechter, is al oud. Onder de huidige Grondwet is de wetgever bevoegd daarvoor gerechten aan te wijzen. De hoofdregel luidt dat advies wordt ingewonnen bij het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd, dan wel de tenuitvoerlegging heeft gelast (artikel 4 Gratiewet). Aanvullend is het nog mogelijk om advies te vragen aan de Hoge Raad (artikel 11 Gratiewet). Bij uitspraken die door meervoudige kamers zijn gedaan of waarbij het Openbaar Ministerie dat heeft aangegeven, wordt het Openbaar Ministerie om advies gevraagd. Het gerecht kan ook zelf nog besluiten inlichtingen in te winnen bij daarvoor in aanmerking komende personen. Opvallend is dat het rechterlijke advies, als het niet eenparigheid van stemmen is vastgesteld, ook het gevoelen van de minderheid en de daarvoor aangevoerde gronden bevat (artikel 7, tweede lid, Gratiewet)
 
Praktisch speelt de ‘Screeningsautoriteit Justis’, een agentschap van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, een grote rol in de procedure.[31] Dat verzamelt en controleert de stukken. Het jaarverslag over 2014[32] laat ten aanzien van gratieverlening de volgende statistiek zien:

4. Amnestie

Amnestie ontneemt aan gepleegde strafbare feiten het strafbare karakter, dat alleen bij of krachtens de wet kan worden verleend. Ook materieel is de amnestie te beschouwen als een daad van wetgeving. Tussen 1848 en 1983 bepaalde Grondwet dat de amnestie ‘niet dan bij eene wet’ werd verleend. In 1983 is delegatie van de bevoegdheid tot amnestieverlening toegestaan. Verschillende auteurs hebben zich vervolgens afgevraagd wat nog de zin van deze bepaling is, nu hij praktisch alleen verbiedt dat de lagere wetgevers uit zichzelf amnestie gaan verlenen.[33] Los van een verbod voor de gemeenteraad om zonder grondslag in een formele wet amnestie te verlenen voor parkeerdelicten, menen wij dat het grondwettelijk blijven erkennen van het bestaan van deze bevoegdheid van toevoegde waarde is. Hoewel de voorbeelden van het gebruik van deze bevoegdheid zeer zeldzaam zijn, is een toekomstig gebruik niet uitgesloten.
 
Het enige voorbeeld dat in de literatuur geregeld figureert, is de wet van 6 augustus 1914[34]  waarin aan bepaalde categorieën deserteurs amnestie werd verleend als zij zich in het kader van de mobilisatie alsnog voor militaire dienst zouden melden. Andere voorbeelden lijken er niet te zijn. De digitale zoekmogelijkheden van StatenGeneraaldigitaal.nl hebben slechts het initiatiefwetsvoorstel uit 1934 opgeleverd, aanhangig gemaakt door de leden Effendi en Visser (beiden CPN) om amnestie te verlenen aan degenen die in 1933 voor de kust van Sumatra hadden deelgenomen aan de muiterij op de kruiser De Zeven Provinciën.[35] In het huidige debat is de figuur van de amnestie echter onlangs weer opgedoken. Sinds de Hoge Raad de herzieningsverzoeken van dienstweigeraars voor Nederlands-Indië afwees, onder andere met de overweging dat de kwestie meer op de weg van de politieke en wetgevende organen dan van de herzieningsrechter ligt,[36] dringt het Comité Nederlandse Ereschulden aan op amnestie voor degenen die na de Tweede Wereldoorlog weigerden deel te nemen aan de politionele acties.

5. Jurisprudentie

- EHRM 19 april 1994, nr. 16034/90 (Van de Hurk t. Nederland)
- EHRM 19 maart 1997, nr. 18357/91 (Hornsby t. Griekenland)
- EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris t. Cyprus)
- EHRM 15 januari 2009, nr. 33509/04 (Burdov t. Rusland (no.2)
- EHRM  (GK) 9 juli 2013, nrs. 66069/09, 130/10 en 3896/10 (Vinter e.a. t. Verenigd Koninkrijk)
- EHRM 3 februari 2015, nr 57592/08 (Hutchinson t. Verenigd Koninkrijk)
 
- HR 16 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BF3741, NJ 2009/602
- HR 25 juni 2013, nrs. 13/00068 H 13/00067 HPM

6. Literatuur

PM

7. Historische versies

Art. 49 Gw. 1814: De Souvereine Vorst verleent gratie, abolitie en remissie van straf, na ingenomen advies van den Hoogen Raad der Vereenigde Nederlanden.
Art. 67 Gw. 1815: De Koning heeft het regt van gratie, na ingenomen advies van den Hoogen Raad der Nederlanden (art. 66 Gw. 1840).
Art. 66 Gw. 1848: De Koning heeft het regt van gratie van straffen, door regterlijke vonnissen opgelegd.
Wanneer het veroordeelingen betreft tot drie jaren gevangenis en daar beneden en tot geldboete, hetzij te zamen, hetzij afzonderlijk, oefent de Koning dat regt uit, na gehoord advijs van den regter, die het vonnis heeft gewezen; in de overige zaken, na gehoord advijs van den Hoogen Raad.
Amnestie en abolitie worden niet dan door eene wet toegestaan.
Art. 68 Gw. 1887: De Koning heeft het regt van gratie van straffen, door regterlijk vonnis opgelegd.
Hij oefent dat regt uit na het advies te hebben ingewonnen van den regter daartoe bij algemeenen maatregel van bestuur aangewezen.
Amnestie of abolitie worden niet dan bij eene wet toegestaan (art. 70 Gw. 1938; art. 77 Gw. 1953).

Noten

1. Van den vos Reynaerde, vers 2542-2545. Willem die Madoc meende overigens wel dat Koning Nobel zeer onhoofs handelde door niet vooraf advies in te winnen bij de baronnen die het vonnis hadden gewezen. Zie: J. de Putter, ‘Genade voor recht. Van den vos Reynaerde en de historische werkelijkheid’, in: Tiecelijn. Nieuwsbrief voor Reynardofielen 8 (1995) nr. 2, p. 47-60.
2. R. Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht. Tweede Deel, Haarlem: Tjeenk Willink 1938, p. 110.
3. Besluit van 26 augustus 1948 houdende bepalingen met betrekking tot het verlenen van gratie naar aanleiding van het 50-jarige Regeringsjubileum van Hare Majesteit Koningin Wilhelmina en van de troonopvolging door Hare Koninklijke Hoogheid Prinses Juliana der Nederlanden (Stb. 1948, I 392).
4. Besluit van 25 april 1955 houdende bepalingen met betrekking tot het verlenen van gratie naar aanleiding van de herdenking dat het Vaderland tien jaren geleden werd bevrijd (Stb. 1955, 170).
5. Besluit van 28 februari 1966 houdende bepalingen met betrekking tot het verlenen van gratie naar aanleiding van het huwelijk van Hare Koninklijke Hoogheid Prinses Beatrix met Claus George Willem Otto Frederik Geert von Amsberg (Stb. 1966, 73).
6. Een advies van Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering. Zie: P. Brood, ‘Bronnen voor gratieverlening tot 1987’, in: G.A.M. van Synghel (red.), Broncommentaren 7, Huygens Instituut voor Nederlandse Geschiedenis 2009, p. 184.
7. J. van Merriënboer, P. Bootsma & P. van Griensven, Tour de Force. Van Agt-biografie, Amsterdam: Boom 2008, p. 361-362 en p. 368-369. Zie voor het officiële standpunt van de regering de brief van de staatssecretaris van 28 maart 1980, Staatscourant 1980/66.
8. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is nog tot de inhuldiging van Koning Willem Alexander recht blijven doen ‘in naam der Koningin’. Sinds 2013 is de Afdeling daar – stilzwijgend – mee opgehouden.
9. Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nr. 3, p. 3-4 (Nng, VI, p. 7-8).
10. Besluit van 30 juni 1976, houdende vaststelling van een algemene maatregel van Rijksbestuur ter uitvoering van artikel 77, tweede lid, van de Grondwet (Stb. 1976, 378).
11. Wet van 23 december 1987, houdende regelen voor de indiening en behandeling van en de beschikking op verzoekschriften om gratie (Stb. 1987, 598).
12. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Kluwer: Deventer 1987, p. 337.
13. Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nr. 3, p. 23-24 (Nng VI, p. 27-29). Een algemene regeling daarvan is in de Gratiewet echter niet opgenomen. Zie ARRvS (vz) 6 februari 1992, KG 1992/245. Er bestaan wel bijzondere gratievoorzieningen in tuchtrechtregelingen, zoals in artikel 109 Wet op het Notarisambt.
14. Helemaal ondenkbaar is dat niet. Buijs (J.T. Buijs, De Grondwet. Eerste Deel, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 276 -277) protesteert tegen de gratieverlening van een rechterlijk gebod om een opstal af te breken.
15. Artikel 74 lid 1 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (oud).
16. EHRM 19 april 1994, nr. 16034/90 (Van de Hurk t. Nederland). De gewraakte bepaling was overigens al per 1 januari 1994 vervallen.
17. EHRM 19 maart 1997, nr. 18357/91 (Hornsby t. Griekenland) en EHRM 15 januari 2009, nr. 33509/04 (Burdov t. Rusland (no.2).
18. EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris t. Cyprus).
19. HR 16 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BF3741, NJ 2009/602 met annotatie van P.A.M. Mevis.
20. EHRM (GK) 9 juli 2013, nrs. 66069/09, 130/10 en 3896/10 (Vinter e.a. t. Verenigd Koninkrijk), recentelijk nader ingevuld in EHRM 3 februari 2015, nr 57592/08 (Hutchinson t. Verenigd Koninkrijk).
21. Beantwoording Tweede Kamervragen van 4 maart 2014, 2013 Z 25341.
22. W. van Hattum, ‘Het recht van gratie’, NJB 2014/1839 en W. van Hattum, ‘De rechter, de minister en de levenslange gevangenisstraf (deel 2)’, Trema 2015/7, p. 200-208.
23. Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nr. 3, p.23 (Nng VI, p. 27).
24. Interpellatie van het lid Wolff (CPN) op 26 juni 1969, Handelingen II 1968-1969,72ste vergadering, blz. 3494 e.v.
25. Vgl. P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het koninkrijk der Nederlanden, Deel II, Zwolle: Tjeenk Willink 1970, p. 394.
26. Die keuze maakt het Handboek nog steeds. Zie: Van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange, en H.G. Hoogers, 2014, p.839-840.
27. Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nr. 3, p. 23 (Nng VI, p. 27).
28. Oud meent overigens dat de Grondwet al sinds 1848 met gratie een individuele kwijtschelding bedoelde. P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het koninkrijk der Nederlanden, Deel II, Zwolle: Tjeenk Willink 1970, p. 397.
29. Besluit van 17 juli 1975 houdende bepalingen met betrekking tot het verlenen van gratie naar aanleiding van de ontstane achterstand in de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen (Stb. 1975, 400).
30. Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nr. 3, p. 24 (Nng VI, 28).
31. Artikel 4 lid 3 sub a Organisatiebesluit Dienst Justis 2015, Staatscourant 2015, 25816.
32. Jaarverslagjustis.nl/2014.
33. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Kluwer: Deventer 1987, p. 337.
34. Gedrukt onder nummer 186 van de zitting 1934-1935. Het voorstel werd op 14 juli 1987 ingetrokken.
35. HR 25 juni 2013, nrs. 13/00068 H 13/00067 H.