ARTIKEL 117 - Rechtspositie leden rechterlijke macht

1. Historische ontwikkeling en actuele betekenis
2. Benoeming voor het leven
3. Toezicht & tuchtrecht over rechters
4. Rechtspositionele onafhankelijkheid
5. Literatuur
6. Historische versies

 

 
1.   Historische ontwikkeling en actuele betekenis

 
2.   Benoeming voor het leven

Daarom is de  levenslange  benoeming  van  de  rechters  in  de  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van beroep voor het bedrijfsleven geen grondwettelijke garantie maar een keuze van de wetgever.^[9] De Staatscommissie Parlementair Stelsel adviseerde eind 2018 de benoeming van de leden van de Hoge Raad aan te passen om deze beter te beschermen tegen partijpolitieke invloeden. De staatscommissie adviseerde ‘om art. 117, eerste lid, Grondwet zodanig te wijzigen dat leden van de Hoge Raad worden benoemd bij Koninklijk Besluit op een bindende voordracht van een commissie, bestaande uit een deskundige (te benoemen door de Tweede Kamer), een lid van de Hoge Raad (daartoe aangewezen door de President van de Hoge Raad) en een andere deskundige (aangewezen door de President van de Hoge Raad en de Tweede Kamer gezamenlijk), niet zijnde een rechter of een parlementariër.’ Het voorstel is door Bovend’Eert en De Werd bediscussieerd in RM Themis.

Een benoeming voor het leven duurt niet per definitie tot de dood. In 1887 werd een leeftijdsgrens voor rechters uit Hollandse zuinigheid niet ingevoerd. Rechters die door ouderdomskwalen ongeschikt werden, konden wegens ongeschiktheid worden ontslagen, terwijl rechters die ondanks hun leeftijd nog altijd goed werk deden beter aan de slag konden blijven dan ten laste van ’s Rijks schatkist rentenieren.^[10]  In 1909 pakte deze keuzepenny-wise-pound-foolishuit. Om het vrijwillig ontslag van de oudere leden van de rechterlijke macht te bevorderen, beloofde de zogenaamde Achterstandswet^[11] bejaarde rechters het volle salaris als pensioen. Sinds 1922 opent de Grondwet de mogelijkheid om bij wet een algemene leeftijdsgrens te bepalen, die tien jaar later, in 1932, werd bepaald op ‘de volle ouderdom’  van  70  jaar.  Daar  ligt  die  grens  nog  steeds.^[12]  Delegatie  is  hier uitgesloten en waakzaamheid geboden. Juist in een stelsel van carrièrerechters waarin de meest ervaren rechters aan de top van de piramide staan, kán een verlaging van de leeftijdsgrens een manier zijn om een ‘lastige’ Hoge Raad collectief  te  ontslaan.  Verordening 130/1941 van  Seyss-Inquart  verlaagde bijvoorbeeld de leeftijdsgrens van 70 naar 65 jaar, in de hoop de openvallende vacatures met meer Duitsgezinde rechters te kunnen vervullen.^[13]  Dergelijke acties zijn in strijd met de rechtspositionele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Waakzaamheid is evenzeer geboden ten aanzien van het promotiebeleid binnen de rechterlijke  macht.  De  dreiging  te  worden  uitgesloten  van  elke  toekomstige vervolgbenoeming  kan  onder  omstandigheden  zeker  een  schending  van rechtspositionele (en  functionele)  onafhankelijkheid  opleveren.  Voor  dergelijk misbruik van artikel 117, eerste lid, Grondwet hoeft in de huidige Nederlandse verhoudingen niet snel te worden gevreesd. In de praktijk staat de aanbeveling van het bestuur van het gerecht waarbinnen de vacature openvalt, centraal. Door dit stelsel  van  coöptatie  beschikt  de  rechterlijke  macht  feitelijk  over  zijn  eigen promotiebenoemingen.^[14]

Voor ontslag op eigen verzoek of wegens het bereiken van de leeftijdsgrens geeft de Grondwet  geen  vormvoorschrift.  De  wet  doet  dat  wel.  Artikel 46h  Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren bepaalt dat het ontslag bij Koninklijk Besluit wordt verleend. De Grondwet garandeert dat als ontslag eenmaal is aangevraagd, dit ook moet worden verleend. Zoals het de regering niet is toegestaan een rechter
tegen  zijn  zin  te  ontslaan,  zo  is  het  ook verboden  een  rechter  tegen  zijn  zin  te handhaven in zijn ambt.
  

3.   Toezicht & tuchtrecht over rechters

De  institutionele,  rechtspositionele  en  functionele  onafhankelijkheid  van  de rechterlijke  macht  betekenen  niet  dat  zij  zijn  uitgezonderd  van  een  van  de belangrijkste constitutionele vragen:quis custodiet ipsos custodes?Wel is het antwoord in het geval van de rechterlijke macht bijzonder: de rechterlijke macht bewaakt zichzelf. Artikel 116, vierde lid, Grondwet bepaalt dat het toezicht op de
ambtsvervulling van de leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast, en de personen (leken) die incidenteel aan rechtspraak deelnemen, alleen kan worden uitgeoefend krachtens de wet en uitsluitend door de rechtsprekende leden van de rechterlijke macht. Onder ‘ambtsvervulling’, zo lichtte de regering toe, vallen zowel ‘ambtsbezigheden of ambtsplichten’ als ‘de waardigheid van het ambt’ in
algemene zin.^[15] Het hier bedoelde toezicht moet dus goed worden onderscheiden van de juridische controle op de inhoud van de uitspraken. Daarvoor zijn de rechtsmiddelen verzet, hoger beroep en cassatie (in belang der wet) bedoeld. In 1983 schrapte de grondwetgever de (uit 1887 stammende) aanwijzing van de Hoge Raad als het gerecht waaraan bij uitsluiting het toezicht op de ambtsvervulling van rechters  mocht  worden  opgedragen.  De  huidige  formulering  erkent  dat  ook presidenten van gerechten een rol vervullen bij het toezicht op de leden van het gerecht.^[16] Waar artikel 116 Grondwet benadrukt dat het toezichtnietdoor anderen dan rechtsprekende leden van de rechterlijke macht kan worden uitgeoefend, bepaalt artikel 117, vierde lid, Grondwet de ultieme rechtspositionele consequentie voor de rechter die het betreft: schorsing of ontslag. Ondanks het vervallen van de grondwettelijke  verplichting  daartoe,  heeft  de  wetgever  de  bevoegdheid  tot schorsing en ontslag van rechterlijke ambtenaren nog altijd belegd bij de Hoge Raad, die uitspraak doet op vordering van de procureur-generaal.^[17] Deze kan zijn vordering ambtshalve of op verzoek van de functionele autoriteit van de betrokken rechterlijke ambtenaren doen. De procureur-generaal verantwoordt zijn activiteiten in zijn jaarverslag. Daaruit blijkt dat niet veel gevallen in de praktijk oplopen tot een formeel ontslag door de Hoge Raad. In de praktijk gebeurt het ook vaak dat rechters die in de problemen komen zelf ontslag nemen.
 
Het tuchtrecht over rechters is geen rustig bezit. Het jongste hoofdstuk in de geschiedenis daarvan werd geschreven door de zware crimineel Saban Baran, die hangende zijn hoger beroep, tijdens een tijdelijk verlof om zijn pasgeboren kind te bezoeken,  naar  Turkije  vluchtte.^[18]  Omdat  het  Openbaar  Ministerie  wel  had verzocht Baran vast te zetten, kwam het Gerechtshof Arnhem in het oog van de publieke verontwaardiging terecht. Het ‘Burgercomité tegen onrecht’ verzocht de procureur-generaal  het  disciplinair  ontslag  van  de  betrokken  raadsheren  te orderen, waarop procureur-generaal Fokkens in een open brief reageerde dat niet was  gebleken  van  een  structureel  tekort  aan  juridische  kennis  of  persoonlijk wangedrag. Tot in de Tweede Kamer werd verzocht om een verruiming van de mogelijkheden  voor  disciplinair  ontslag  wegens  disfunctioneren: ‘rechters  die evident en verwijtbaar de plank - meerdere malen - misslaan.’^[19] Ter gelegenheid van de meest recente aanpassing van het rechterlijk tuchtrecht vroeg de SP naar de manieren  waarop  gebrek  aan  kwaliteit  kan  leiden  tot  het  opleggen  van  een disciplinaire maatregel. Het antwoord van de regering schetst de lastige grens tussen de toenemende behoefte aan verantwoording, controle en sanctionering van publieke machtsuitoefening en de functionele onafhankelijkheid waarbinnen de rechterlijke macht in een rechtsstaat zijn werk moet kunnen doen. De regering stelde: ‘Als de kwaliteit van het rechterlijk werk tekortschiet, dan kan de rechter tot de orde worden geroepen. Bijvoorbeeld tijdens een functioneringsgesprek, waarin ook het kwalitatief functioneren van de rechter aan de orde komt. Indien de rechter ondanks herhaalde bespreking en waarschuwing ondermaats blijft presteren, kan dat uiteindelijk leiden tot ontslag via de Hoge Raad. Dat zal dan geen ontslag als disciplinaire maatregel kunnen zijn, want gebrek aan kwaliteit op zich zelf leidt
niet tot het oordeel dat er sprake zou kunnen zijn van plichtsverzuim. Gebrek aan kwaliteit zou eventueel kunnen leiden tot een ontslag wegens ongeschiktheid, maar als er sprake is van opzettelijk ondermaats presteren zou dat als plichtsverzuim kunnen worden beschouwd.’^[20] Overigens is inmiddels wel voorzien in een uitbreiding van de mogelijkheden om voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggen. In hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) is voorzien in de maatregel van “schorsing” en is het mogelijk om een rechterlijk ambtenaar bij wijze van ordemaatregel tijdelijk buiten functie te stellen of om redenen van een zwaar organisatorisch belang over te plaatsen naar een ander gerecht.

4.   Rechtspositionele onafhankelijkheid

Artikel 117, vierde lid, Grondwet bepaalt dat de wet de rechtspositie van de rechtsprekende  leden  van  de  rechtelijke  macht  regelt.  Vroeger  noemde  de Grondwet daarbij expliciet de bezoldiging van de rechters als onderwerp, en dat maakt meteen duidelijk waar deze bepaling over gaat. De constitutionele waarde ervan is de garantie dat de rechtspositie metalgemeneregels, zoveel mogelijk afkomstig van de formele wetgever wordt geregeld. Een bepaling zoals artikel 18, eerste lid, van de Wet op de Rechterlijke Organisatie 1827 verdient dan ook niet de voorkeur. Krachtens die bepaling mocht een kantonrechter ‘zelfs in den tijd der vakantie niet buiten het Koningrijk gaan, zonder bijzonder verlof van den Koning ^[21] Een dergelijke bevoegdheid om individuele vakantieplannen te doorkruisen, zou tegenwoordig  in  het  licht  van  de  rechtspositionele  onafhankelijkheid  van  de rechterlijke macht ten zeerste moeten worden afgewezen. Hoofdstuk 3 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren regelt op dit moment het salaris en de andere financiële arbeidsvoorwaarden. De overige arbeidsvoorwaarden van rechters zijn met  name  geregeld  in  een  algemene  maatregel  van  bestuur:  het  Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
 
Een recente wijziging in de Wrra heeft het mogelijk gemaakt individuele rechten en plichten van rechterlijke ambtenaren over te hevelen naar een Algemene Maatregel van Bestuur, in plaats van de betreffende wet in formele zin.  z Een verschuiving dus van de wettelijke waarborg naar de bestuurlijke macht alleen. De Raad adviseerde positief, omdat in de uitwerking “[H]et overeenstemmingsvereiste blijft gelden ten aanzien van rechtspositionele bepalingen in de wet, maar door de meerderheid van dergelijke bepalingen op AMvB-niveau te regelen, zal de frictie tussen het overeenstemmingsvereiste van de NVvR en het recht van amendement van de Tweede Kamer zich veel minder vaak voordoen. De Raad is van mening dat hiermee een goede balans is gevonden tussen de bescherming van de rechtspositie van rechterlijke ambtenaren – en het overeenstemmingsvereiste dat daarbij geldt – en het gewenste niveau waarop zaken die rechterlijke ambtenaren voor het leven benoemd raken dienen te worden vastgelegd. Bepalingen die de magistratelijkheid betreffen (benoeming, beëdiging) of de persoonlijke levenssfeer van rechters en raadsheren te zeer raken (nevenbetrekkingen), blijven immers op wetsniveau geregeld.”
 

 
5.   Literatuur

- P.P.T. Bovend’Eert,Benoeming en ontslag van rechters(oratie KUN), 2000
- P.P.T. Bovend’Eert,Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2008
- P.M.  van  den  Eijnden,  Onafhankelijkheid  van  de  rechter  in  constitutioneel perspectief(diss. KUN), Deventer: Kluwer 2011
- M.L. van Emmerik, J.P. Loof & Y.E. Schuurmans,Systeemwaarborgen voor de
kernwaarden van de rechtspraak, Research Memoranda Raad voor de rechtspraak
2014/2.
- E.P. Muller & C.P.M. Cleiren,Rechterlijke macht, Deventer: Kluwer 2006.
- Staatscommissie Parlementair Stelsel, Lage Drempels, Hoge Dijken: Democratie en Rechtsstaat in Balans, Amsterdam: Boom 2018.
- P.P.T. Bovend’Eert, Wijziging van de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad: goed idee?, RM Themis 2020 – 4, pp. 195 – 198.
- M.F.J.M. de Werd, Schaf het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer af!, RM Themis 2020 – 4, pp. 199 – 202.
- Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de benoeming van de leden van de Hoge Raad der Nederlanden Memorie van Toelichting, consultatieversie december 2019.
- B. Groen, ‘Verleng het Rechterlijk leven!’, Nederlands Juristen Blad 2018/496.
- Brief van Raad voor de Rechtspraak aan Minister van Rechtsbescherming 7 mei 2020, Advies inzake het wetsvoorstel tot aanpassing van de Wrra m.b.t. het overeenstemmingsvereiste.

6.   Historische versies

Eerste, tweede en derde lid:
Art. 113 Gw. 1814: De leden en ministers van den Hoogen Raad en provinciale
Geregtshoven, benevens de Procureurs Generaal bij dezelve, worden voor hun
leven aangesteld. De tijd der bediening van alle andere regters wordt bij de wetbepaald.
Geen regter mag gedurende den tijd zijner bediening van zijnen post worden ontslagen, dan op eigen verzoek of bij regterlijk vonnis.
Art. 186 Gw. 1815: De leden en ministers van den Hoogen Raad, de provinciale
Geregtshoven en criminele Regtbanken, benevens de Prokureurs Generaal, en
Hoofdofficieren bij dezelve, worden voor hun leven aangesteld.
De wet regelt den tijd der bediening van andere regters en regterlijke ambtenaren.
Geen regter mag gedurende den bepaalden tijd zijner bediening, van zijnen post
worden ontslagen, dan op eigen verzoek of bij regterlijk vonnis (art. 184 Gw.
1840).
Art. 163 Gw. 1848: De leden en de procureur generaal bij den Hoogen Raad, de leden van de geregtshoven, zoo die er zijn, en van de regtbanken van eersten aanleg, worden voor hun leven aangesteld.
Al dezen en de zoodanigen, die voor een bepaalden tijd zijn aangesteld, kunnen
worden afgezet of ontslagen door regterlijke uitspraak, in de gevallen in de wet te
bepalen. Zij kunnen op eigen verzoek, door den Koning worden ontslagen.
Art. 166 Gw. 1887: De leden van de regterlijke Magt worden door den Koning
aangesteld.
De leden van de regterlijke Magt, met regtspraak belast, en de procureur generaal bij den Hoogen Raad worden voor hun leven aangesteld.
Zij kunnen worden afgezet of ontslagen door uitspraak van den Hoogen Raad in de gevallen bij de wet aangewezen.
Op eigen verzoek kunnen zij door de Koning worden ontslagen.
Indien een collegie belast wordt met administratieve regtspraak in het hoogste ressort voor het Rijk, zijn de eerste, tweede en vierde zinsnede van dit artikel op de leden daarvan toepasselijk.
Zij kunnen worden afgezet of ontslagen op de wijze en in de gevallen, bij de wet aangewezen.
Dit artikel is niet toepasselijk op hen die uitsluitend belast zijn met regtspraak over personen, behoorende tot de zee  of landmagt of tot eenige andere gewapende macht, of met de beslissing van disciplinaire zaken.
Art. 167 Gw. 1922: De leden van de rechterlijke macht worden door den Koning aangesteld.
De leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast, en de procureur
generaal bij den Hoogen Raad worden voor hun leven aangesteld.
De wet kan bepalen, dat hun met het bereiken van een bepaalden leeftijd ontslag
wordt verleend.
Zij kunnen worden afgezet of ontslagen door uitspraak van den Hoogen Raad in de gevallen bij de wet aangewezen.
Op eigen verzoek kunnen zij door den Koning worden ontslagen.
Indien een college belast wordt met administratieve rechtspraak in het hoogste ressort voor het Rijk, zijn het eerste, tweede, derde en vijfde lid van dit artikel op de leden daarvan toepasselijk.
Zij kunnen worden afgezet of ontslagen op de wijze en in de gevallen, bij de wet aangewezen.
Dit artikel is niet toepasselijk op hen die uitsluitend belast zijn met rechtspraakover personen, behoorende tot de zee of landmacht of tot eenige andere gewapende
macht, of met de beslissing van disciplinaire zaken (art. 173 Gw. 1938; art. 180
Gw. 1953; art. 180 Gw. 1956, behoudens dat i.p.v. `behoorende tot de zee  of
landmacht of tot eenige andere gewapende macht' wordt gelezen `behorende tot de
krijgsmacht').
 
Vierde lid:
Art. 61, tweede lid, Gw. 1815: De bezoldiging der ambtenaren van de regterlijke magt wordt door de wet geregeld.
 

 
7. Jurisprudentie

- HvJEU 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, (Commissie t. Polen, verlaging   pensioenleeftijd rechters), m. nt. Kaya.
- Klachteninstituut Financiële Dienstverlening 12 maart 2020, JCDI:ADS205361:1, RF 2020/53.
- HR 20-12-2019, ECLI:NL:HR:2019:2038.
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Noten

1. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, De toekomst van de nationale rechtsstaat, (WRR- rapport no. 63), 2002. Zie http:/ / www.wrr.nl/ publicaties.
2. J.R. Thorbecke, Aantekening op de Grondwet, Tweede deel, 1843, p. 201.
3. https:/ / www.rechtspraak.nl/ Hoe- werkt- het- recht/ Rechtspraak- in- Nederland/ Rechters/ Paginas/ Rechtvaardige- rechter.aspx.
4. P.M. van den Eijnden, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief (diss. KUN), Deventer: Kluwer 2011, p. 51- 149.
5. P.P.T. Bovend’Eert, Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p. 17- 32.
6. Kamerstukken II 1980/ 81, 16 162, nr. 3, p. 19 (Nng, V, 23).
7. Kamerstukken II 1980/ 81, 16 162, nr. 3, p. 5 (Nng, V, 9). De rol van de procureur generaal binnen het rechterlijk tuchtrecht (artikel 46o Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren) vormt eveneens een goede reden voor voldoende rechtspositionele onafhankelijkheid.
8. Artikel 180, zesde lid, Grondwet 1972.
9. Zie bijvoorbeeld artikel 4, eerste lid, Beroepswet juncto, artikel 2, eerste lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
10. J. T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Deel III, Arnhem: Gouda Quint 1888, p. 322.
11. Wet van 27 september 1909 (Stb. 324). Besproken in P.J. Oud, Het Constitutioneel Recht van het koninkrijk der Nederlanden, Deel II, Zwolle: Tjeenk Willink, 1970, p. 649.
12. Tegenwoordig in artikel 46h, derde lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
13. C.J.H. Jansen, ‘De spagaat van de leden van de Hoge Raad in de Tweede Wereldoorlog’, NJB 2005 afl. 17, p. 880- 886.
14. P.P.T. Bovend’Eert, Benoeming en ontslag van rechters (oratie KUN), 2000, p. 9. Bovend’Eert meent overigens dat de praktijk van coöptatie echter ook weer in zichzelf in strijd is met de machtenscheiding (p.13). De voordelen moeten in dit geval echter zwaarder wegen dan de nadelen.
15. Kamerstukken II 1980/ 81, 16 162, nr. 3, p. 18 (Nng, V, 22).
16. Kamerstukken II 1980/ 81, 16 162, nr. 3, p. 18 (Nng, V, 22). De Grondwet veronderstelt dan uiteraard rechtspositionele en functionele onafhankelijkheid bij deze toezichthoudende presidenten. Zie voor de grondwettigheid van de verhouding met de Raad voor de rechtspraak op dit punt: P.P.T. Bovend’Eert, ‘Wie bewaakt de bewakers? De nieuwe tuchtrechtregeling voor rechters is ongrondwettig’, NJB 2015/ 407, af. 8, p. 509 e.v.
17. Hoofdstuk 6A Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
18. https:/ / nl.wikipedia.org/ wiki/ %C5%9Eaban_Baran.
19. Krista van Velzen (Kamerlid SP), ‘Maak ontslag rechters makkelijker’, NRC Handelsblad 5 oktober 2009.
20. Kamerstukken II 2013/ 14, 33 861, nr. 6, p. 5.
21. Dat moet uiteraard in context worden gezien, zoals het tweede lid van artikel 18 Wet RO 1827: ‘De Raadsheeren en Regters, welke dienst doen in krimineele en correctionele zaken, hebben geene vakantie’.